Imam nešto da vam kažem

Građani beogradske opštine Stari grad su očigledno imali nešto da kažu: njih čak 21,7 odsto odazvalo se pozivu Opštine da se izjasne o pitanjima koja ih se direktno tiču - o proširenju pešačke zone oko Trga republike, uvođenju trolejbuskog saobraćaja oko Gundulićevog venca i izgradnji žičare na Kalemegdanu. Ali, činjenica da su se u ogromnom procentu (preko 90 posto protiv izgradnje žičare, 87 posto protiv proširenja pešačke zone) učesnici izjašnjavanja usprotivili načinu na koji gradska uprava menja lični opis Beograda, izgubila se negde u raspravi političkih protivnika o proceduralnim problemima „referenduma“ s jedne, i cepanju plakata i drugim načinima onemogućavanja obaveštavanja javnosti o tome da će uopšte biti u prilici da se izjasni o pitanjima za koje je vitalno zainteresovana, s druge strane. Na stranu sad činjenica da je i sam sazivač „referenduma“ – predsednik opštine Marko Bastać – nakon oštrih napada iz naprednjačkih redova i tvrdnji da je cela akcija nelegalna, izjašnjavanje koje je inicirao naknadno preimenovao u „zbor građana“ – što je, takođe, naišlo na ocene o neispunjenim zakonskim uslovima da bi odluka bila validna. Sama informacija o tome da se značajan broj poreskih obveznika sa opštine na kojoj se radovi izvode protivi graditeljskim planovima gradskih čelnika – pa čak i da je dobijena istraživanjem javnog mnjenja, a ne izjašnjavanjem u postupku koji bi trebalo da predstavlja oblik neposredne demokratije – da je dobre volje, trebalo bi da bude alarm zbog koga se „povlači kočnica“ i organizuje javna rasprava u kojoj se traga za nekim kompromisnim rešenjem. Ali, dobre volje ovde nema i na to smo navikli. Toliko, da istraživači godinama unazad dolaze do podatka o izrazito slabom uverenju građana da, pojednostavljeno rečeno, od njih nešto zavisi, odnosno da svojim angažovanjem mogu da utiču na odluke vlasti i menjaju stvari kojima nisu zadovoljni. Prema podacima CRTA, recimo, na osnovu istraživanja „Učešće građana u demokratskim procesima“ rađenom uz podršku Strateškog marketinga u oktobru 2018, šesti put zaredom, svega 17 posto građana veruje da mogu da menjaju stvari u svojoj lokalnoj zajednici, a još manje – njih 12 posto – da mogu da utiču na odluke donošene na nivou države u celini. I to su procenti koji su relativno stabilni u svih šest godina praćenja. Nije ni čudno – ne samo zbog iskustva koje, baš kao i u slučaju izjašnjavanja Starograđana, pokazuje da za nosioce vlasti građani postoje samo kao birači čije mišljenje se uvažava samo u danima uoči izbora, a u međuvremenu – nek se snađu i nek trpe. Problem nije samo u nemogućnosti realizacije prava koja postoje na papiru, već i u tome što ni sami građani često ne znaju koji im oblici neposrednog uticaja na odlučivanje – po ugledu na rešenja u zemljama ukorenjene demokratije – stoje na raspolaganju. Za referendum su, uglavnom, čuli – kao što su, međutim, čuli i za brojne politikantsko/populističke slučajeve zloupotrebe tog oblika ispoljavanja volje građana o pitanjima koja im se postave „odozgo“, obično krajnje manipulativno, kako bi se na njih svalila odgovornost za određene osetljive političke odluke. Ima, svakako i onih koji su obavešteni i o instrumentima kojima se omogućava učešće građana u samom procesu donošenja odluke, a ne o njenoj verifikaciji: pre svega, o mogućnosti pokretanja narodne inicijative, kojom se predlaže donošenje, odnosno izmena akata u nadležnosti Narodne skupštine. Možda su svesni i postojanja opcije održavanja zbora građana, kojim se određena pitanja stavljaju na agendu, a verovatno da znaju da postoji mogućnost pokretanja peticije, kao najpoznatijeg oblika izražavanja sopstvene volje, odnosno„demokratije odozdo“. Ali, ukoliko požele da na neki od tih načina ostvare svoje interese, suočiće se sa zakonskim ograničenjima i nejasnoćama koje ceo poduhvat umeju unapred da obesmisle. Jer, okvir za sprovođenje narodne inicijative (na nacionalnom nivou) i danas određuje Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi donet 1994. i potom neznatno izmenjen 1997. godine, u sistemu koji se teško može nazvati demokratskim - pa se valjda time može objasniti, recimo, odredba koja predviđa da se prikupljanje potpisa prijavi Ministarstvu unutrašnjih poslova?! Ta odredba nije ni jedini ni najveći problem u postojećoj zakonskoj regulativi koja se odnosi na - makar na papiru - treći ključni instrument učešća građana u demokratskom procesu. Ipak, pre detaljnijeg uvida u probleme u pravnom i institucionalnom okviru, na koje nam je ukazala Tamara Branković, koordinatorka istraživačkog tima CRTA, valja naglasiti da cela priča ima i druge komplikacije: mehanizam koji je na nacionalnom nivou definisan kao narodna inicijativa, na lokalnom nivou odlučivanja zove se građanska inicijativa, i regulisan je Zakonom o lokalnoj samoupravi. A da pravni haos bude potpun, postoje i drugi instrumenti građanske participacije u odlučivanju, kao što je peticija – koja jeste predviđena Ustavom, ali nije konkretizovana određenim zakonom. Peticija je šira od narodne inicijative, jer se ne ograničava samo na zakonodavnu vlast, već može biti upućena svim državnim organima i organizacijama koji nose javna ovlašćenja – što znači da državni organi mogu, ali ne moraju, da internim aktima propišu uslove podnošenja peticije. Vratimo se sad na priču o narodnoj inicijativi, instrumentu koji je važećim zakonom definisan na način, kako ocenjuju u CRTA, vrlo nepovoljan po građansko organizovanje. Tamara Branković za takvu ocenu daje više argumenata. Pre svega, predviđen je izuzetno kratak rok za prikupljanje 30.000 potpisa – svega sedam dana, što je najkraći rok predviđen zakonskim rešenjima u Evropi. Pred građane se, potom, postavljaju zahtevi o tome kako treba formulisati problem i predlog – odnosno, od njih se traži da podnesu razrađen i gotov predlog, što zahteva resurse i znanje stručnjaka. A nakon svega – ne postoji zakonski definisana obaveza za nadležnu instituciju da uzme u razmatranje inicijativu koju su podneli građani, a samim tim nema ni pravnog osnova za pokretanje postupka utvrđivanja odgovornosti ukoliko parlament ne razmatra predlog. Zato, recimo, prema istraživanju CRTA, u listi predloga zakona koji se nalaze u proceduri još uvek čekaju tri akta koja su 2007. i 2008. potekla od građana kroz narodnu inicijativu, bez naznake da će ikada biti razmatrani (Predlog za izmene i dopune Zakona o slobodnom pristupu informacijama, Predlog zakona o klasifikaciji tajnih informacija i Predlog o zabrani pušenja u zatvorenim radnim prostorijama). I nakon 2012. podnošene su narodne inicijative, od kojih su, prema saznanjima istraživača dobijenim na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, tri podnete uz ispunjene formalne zahteve u pogledu roka i broja potpisa - Narodna inicijativa za razmatranje i usvajanje predloga Zakona o ratnim veteranima i članovima njihovih porodica, podneta 26.12. 2012. sa 40.014 potpisa; Narodna inicijativa za donošenje Zakona o odlaganju plaćanja dospelih komunalnih i drugih obaveza i prekidu postupka izvršenja, podneta 11. 3. 2015. sa 31.410 potpisa i Narodna inicijativa za izmenu Zakona o porezu na dohodak građana, podneta 27. 1. 2016. sa 105.679 potpisa. Nijedna od njih nije razmatrana, a pisani trag o njihovom statusu nije moguće pronaći na zvaničnom sajtu parlamenta. Na lokalnom nivou može da bude još teže: Zakon o lokalnoj samoupravi prepušta gradovima i opštinama da odrede minimalan broj potpisa za podnošenje inicijative, koja se u tom slučaju zove građanska. Taj broj, nakon izmene Zakona iz prošle godine, ne sme da bude veći od pet posto birača na nivou lokalne samouprave – što je do 2018. bila donja granica, pa se dešavalo da, kao što je slučaj bio u Kragujevcu, postoji zahtev da čak 25 posto građana sa biračkim pravom potpiše inicijativu da bi ona bila validna. Koliko je situacija pravno haotična, pokazuje primer do sada najpoznatije peticije „Glasaj za bebe“, kojom je traženo ukidanje PDV-a i ograničavanje trgovinskih marži na opremu i hranu za bebe. Peticija, koju je podržalo preko 130.000 građana u prvim danima marta 2012, morala je da zadovolji pravne kriterijume koje zakon propisuje za narodnu inicijativu (formiranje inicijativnog odbora, poštovanje zakonskog roka). Peticija je podneta i Skupštini i Vladi (što kod narodne inicijative nije moguće) pa, zbog toga nije važilo o obavezi podnošenja gotovog predloga, koje važi za narodnu inicijativu. Ništa bolja nije ni situacija vezana za zbor građana, kao instrument predviđen da omogući direktno učešće građana u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou. Zbor građana usvaja predloge većinom glasova prisutnih i upućuje ih Skupštini ili pojedinim organima i službama jedinice lokalne samouprave, koji su dužni da u roku od 60 dana zauzmu stav i o njemu obaveste građane – ali u praksi sve to slabo funkcioniše, odnosno, izuzetno retko se koristi, tako da je, uglavnom, reč o nefunkcionalnom mehanizmu zagubljenom u šumi neusklađenih propisa. Zbog te, potpuno haotične pravno-institucionalne situacije, još pre deset godina vođena je debata o postojećem pravnom okviru koji omogućava građanima da koriste pravo na narodnu inicijativu. Debata pokrenuta od strane civilnog društva i nadležnog Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu nije dovela do jedinstvenog predloga, već su se pojavila dva - ali uzalud, jer nijedan nije usvojen (iako je model Ministarstva bio poslat Venecijanskoj komisiji, koja je marta 2010. usvojila u najvećoj meri pozitivne komentare na to rešenje). Predlogom Ministarstva bilo je predviđeno da se rok za prikupljanje potpisa produži na 90 dana (civilni sektor predlagao je 120 dana), a građanima je data mogućnost da daju konkretne, ali i opšte predloge, ali je ipak Skupštini ostavljen prostor da inicijativu građana odbaci u samom startu i ne da im priliku da svoj predlog poprave. Analizirajući stanje, kako u pravnoj regulativi, tako i u praksi, istraživački tim CRTA početkom 2018. podneo je preporuke čije bi usvajanje, veruju, unapredilo demokratsko učešće građana u procesu odlučivanja. U preporukama se polazi od stava da je potrebno usvojiti jedinstveno pravno rešenje kojim bi se uredili različiti oblici i mehanizmi učešća građana u demokratskim procesima, kako na republičkom, tako i na lokalnom nivou. Predlaže se usvajanje posebnog zakona koji bi obuhvatio kako pravo na inicijativu, tako i pravo na peticiju, sugeriše se revidiranje i produženje roka za prikupljanje potpisa na minimum tri meseca, ali i stepenovanje opštosti, odnosno konkretnosti predloga koji građani predaju nadležnom zakonodavnom telu. Istraživači savetuju i da se predvidi postupak za utvrđivanje odgovornosti donosilaca odluka u slučajevima ignorisanja građanskih predloga. Među preporukama na koje još nije stigao odgovor u vidu, recimo, obnavljanja javne rasprave, a naročito ne u vidu njihovog prihvatanja, nalazi se i jedna od koje bi se naročito očekivalo da zavredi pažnju državne administracije koja onoliko insistira na digitalizaciji: predlaže se usvajanje novih tehnologija, odnosno omogućavanje pokretanja inicijativa elektronskim putem i elektronsko prikupljanje potpisa. Odgovora i dalje nema, ali se ispostavilo da deo nevladinog sektora koji se bavi zaštitom demokratskih prava građana nije jedini koji skreće pažnju na neophodnost pravno-institucionalnog uređenja učešća građana u procesu donošenja odluka. Čini to i sam život: kad im dogori do nokata, građani se sve češće okupljaju kako bi se zajedno izborili za rešenje problema koji ih muče. Samo u toku prošle godine zabeleženo je nekoliko značajnih inicijativa građana iz različitih delova zemlje – Da Valjevo prodiše, Zajedno za vodu (Zrenjanin), Pešaci nisu maratonci (Beograd), Ne damo niški aerodrom, više inicijativa protiv izgradnje mini-hidroelektrana na različitim lokacijama u Srbiji...I nije ih obeshrabrila nespremnost nadležnih da čuju i uvaže glas pobunjenih.