Gradimo imidž, a za puteve koliko ostane

Nedavno sam se, u neformalnom razgovoru sa jednim poznanikom iz Slovenije, koji je u svojim osamdesetim godinama života, i koji je u Srbiju poslednji put dolazio pre par decenija, susreo sa pitanjem - da li je, kada na prelazu Batrovci uđete u Srbiju, auto-put i dalje onako zapušten i izrazito neravan? I zaista, vrlo često, po povratku u Srbiju - na primer iz Mađarske ili Slovenije - golim okom se može uočiti razlika u kvalitetu infrastrukture. Slično se uočava i prilikom vožnje vozom, pri odlasku u dom zdravlja, bolnicu ili u školu. Isti zaključci se dobijaju i kada se pogledaju uporedivi podaci o mreži auto-puteva, prosečnoj brzini vozova, broju i prosečnoj starosti dijagnostičke opreme u bolnicama, stope opremljenosti naseljenih mesta sistemima za kanalizaciju, stanjem zagađenosti vazduha, visinom gubitaka u prenosu električne energije... S tim u vezi, postavlja se pitanje zbog čega su dostupnost i kvalitet javne infrastrukture u Srbiji vidno lošiji nego u drugim zemljama centralne i istočne Evrope, a neretko i u odnosu na pojedine balkanske zemlje? Odgovor na to pitanje nalazi se, velikim delom, u domenu fiskalne politike, tj. u politici javnih investicija. Uporedni podaci pokazuju da su javne investicije, koje obuhvataju sva ulaganja u nabavku fiksne imovine, finansirana iz budžeta Republike, autonomnih pokrajina, opština i gradova i fondova socijalnog osiguranja, u Srbiji gotovo kontinuirano niske. Tako su od 2001. do 2018. javne investicije u Srbiji u proseku iznosile 2,5 odsto bruto domaćeg proizvoda, u zemljama centralne i istočne Evrope oko 4,4 procenta, a u zemljama Zapadnog Balkana čak 4,8 odsto BDP-a. To znači da je Srbija svake godine u infrastrukturu ulagala gotovo 1,9-2,3 odsto BDP-a manje od zemalja centralne i istočne Evrope i Zapadnog Balkana. Slični zaključci se dobijaju i kada se posmatra samo period od poslednjih desetak godina - od 2008. do 2012. javne investicije u Srbiji u proseku su iznosile oko 2,8 odsto, a od 2013. do 2018. oko 2,9 odsto BDP-a. Posledično, za poslednjih 17 godina Srbija je ukupno u javnu infrastrukturu uložila gotovo 40 procenata BDP-a manje od zemalja Zapadnog Balkana i za oko 33 odsto BDP-a manje od zemalja centralne i istočne Evrope. To znači da bi, u slučaju da smo u prethodne dve decenije u infrastrukturu ulagali koliko i druge zemlje centralne i istočne Evrope, do sada imali dodatnih 11 milijardi evra uloženih u infrastrukturu, a da bi taj iznos bio i veći (oko 13 milijardi evra dodatnih ulaganja) da smo u infrastrukturu ulagali koliko i druge zemlje Zapadnog Balkana. Čak i uz „transakcione gubitke“, povezane sa neefikasnom i netransparentnom realizacijom projekata u Srbiji, opšte stanje infrastrukture bi, uz ove investicije, ipak bilo znatno bolje. Poređenja radi, troškovi gradnje celog Koridora 11, od Beograda do granice sa Crnom Gorom procenjuju se na oko dve milijarde evra. Javne investicije su značajne ne samo iz funkcionalnih i estetskih, već i iz ekonomskih razloga. Veliki broj empirijskih istraživanja, uključujući i ona koja se odnose na zemlje našeg regiona, pokazuju da javne investicije imaju snažno pozitivno dejstvo na rast BDP-a. U trenutku realizacije projekata, angažuju se (makar delimično) i domaći resursi, a po završetku projekta, funkcionalnost izgrađenog objekta (npr. novog auto-puta) smanjuje troškove poslovanja privatnog sektora. Stoga, rezultati istraživanja pokazuju da veće, i efikasno realizovane, javne investicije podstiču rast privatnih investicija, što je preduslov za ubrzanje privrednog rasta. S obzirom na navedeno, te imajući u vidu da je privredni rast u Srbiji u poslednjih desetak godina gotovo permanentno među najnižima u centralnoj i istočnoj Evropi, postavlja se pitanje - zbog čega je Srbija prethodnih decenija vodila politiku niskih javnih investicija? Javne investicije su deo ukupne javne (budžetske) potrošnje, koja je u Srbiji u prethodnih 17 godina u proseku iznosila oko 42,3 odsto BDP-a, i kao takva, u proseku bila za gotovo jedan procentni poen BDP-a veća nego u zemljama centralne i istočne Evrope, a za čak 3,9 odsto BDP-a veća u odnosu na prosek zemalja Zapadnog Balkana. To znači da javne investicije nisu niske zbog toga što je ukupna javna potrošnja bila niska, već zato što su u našoj javnoj potrošnji veći prostor zauzeli tekući rashodi - na plate, penzije, subvencije i sl. Jedan od razloga za to nalazi se u sferi političkih faktora, jer povećanje plata, penzija i subvencija donosi „političku dividendu“ u vidu izborne podrške već u kratkom roku, dok „ekonomska dividenda“ od javnih investicija, u smislu bržeg budućeg rasta, dolazi tek u srednjem i dugom roku. U 2018. javne investicije u Srbiji su iznosile oko 3,9 odsto BDP-a, za jedan procentni poen BDP-a više nego 2017. Ipak taj rast je, pre svega, posledica dodatnih ulaganja u nabavku opreme za sektore bezbednosti, a ne u infrastrukturu, što znači da je uticaj tih (dodatnih) investicija na uslove života i poslovanja, te na privredni rast skroman. Procene za 2018. pokazuju da 83 odsto ukupnih javnih investicija u Srbiji čine ulaganja u infrastrukturu, a 17 odsto u opremu za sektore bezbednosti, dok je u zemljama centralne i istočne Evrope učešće ulaganja u infrastrukturu veće od 90 procenata. To znači da su u Srbiji javne investicije ne samo niske, već je i njihova struktura, iz perspektive podsticanja rasta privrede, nepovoljna. Shodno tome, da bi se stanje infrastrukture osetnije popravilo, te da bi fiskalna politika imala značajniji pozitivan uticaj na rast privrede, potrebno je u dužem vremenskom periodu znatno povećati javne investicije, uz povećanje učešća ulaganja u infrastrukturu. S tim u vezi, početkom avgusta je najavljena realizacija Nacionalnog investicionog plana, vrednog 10 milijardi evra, u narednih pet godina, uz naznaku da je reč o dodatnim ulaganjima u odnosu na već postojeći nivo javnih investicija, što bi bilo fiskalno neodrživo i tehnički teško sprovodljivo. Kao realističniji bi se ocenio plan koji bi podrazumevao da u narednih pet godina javne investicije ukupno iznose 10 milijardi evra. To bi praktično značilo da se javne investicije povećavaju sa 1,3-1,4 milijarde na oko dve milijarde evra godišnje, tj. na oko pet odsto BDP-a. Ocena ovog plana zavisi od odgovora na pitanje da li je on fiskalno održiv, kao i od toga na koji način će sredstva biti upotrebljena. Srbija će u 2019. verovatno ostvariti blagi suficit u budžetu, dok bi ekonomski bilo opravdano voditi politiku umerenog fiskalnog deficita, od 0,5 do jedan odsto BDP-a. To znači da u budžetu zaista postoji prostor za povećanje rashoda ili smanjenje poreza, za oko jedan procentni poen BDP-a. Korišćenje većeg dela tog fiskalnog prostora za povećanje javnih investicija bi predstavljalo ispravno rešenje. Ipak, njihovo povećanje na pet odsto BDP-a bilo bi na gornjoj granici fiskalne održivosti, i zahtevalo bi da se odustane od ideje znatnijeg smanjenja poreza i doprinosa na plate, te da se ostali tekući rashodi (na plate i penzije) povećavaju znatno sporije. U suprotnom bi fiskalni deficit prešao navedenu granicu, što bi uticalo na ponovni rast nivoa javnog duga. Da bi ovaj Nacionalni investicioni plan bio uspešniji od prethodnog, koji je realizovan od 2006. do 2008. novcem od prodaje Mobtela, potrebno je izbeći greške koje su tada napravljene - pre svega u pogledu selekcije, planiranja i načina realizacije projekata. Tako se u javnosti pominje da će sa više od 350 miliona evra biti finansirana izgradnja nacionalnog stadiona (na kojem će se igrati nekoliko utakmica godišnje) i šest regionalnih stadiona, što je jednako budžetu neophodnom za izgradnju više od 60 novih škola ili 200 novih vrtića ili gotovo deset novih bolnica kapaciteta Dedinje 2 ili 50-100 kilometara auto-puta. Odgovor na pitanje koji od ovih projekata biste želeli, zavisi od subjektivnih procena i preferencija. Međutim, odabir investicionih projekata koji se finansiraju iz državnog budžeta bi trebalo da se zasniva na objektivnim procenama, tako da za dati budžet odaberemo onaj projekat koji će doneti najveću korist društvu, a ne na subjektivnim željama. Efikasan sistem selekcije projekata podrazumeva izgradnju institucionalnih kapaciteta u državnoj upravi (u Ministarstvu finansija ili pri kabinetu predsednika Vlade), koji bi ocenjivali ekonomske isplativosti različitih projekata, primenom standardizovane metodologije. Rezultate takvih analiza bi trebalo učiniti dostupnim javnosti, te finalnu odluku o odabiru projekata koji će se realizovati doneti u inkluzivnom postupku, na bazi ekonomskih argumenata, a ne na osnovu ličnog utiska ili političke procene. Takođe, sistem javnih finansija bi trebalo urediti tako da svaki nivo države finansira izgradnju infrastrukture za koju je nadležan. Tako bi, umesto što Republika preuzima na sebe finansiranje i izgradnju sistema za kanalizaciju, za koje su nadležne lokalne samouprave, trebalo uvesti sistem finansiranja koji bi opštine i gradove podstakao da, uz pomoć Republike, to realizuju. To bi moglo da znači da država uvede sistem sufinansiranja i da iznos transfera koje daje opštinama i gradovima veže za nivo njihovih ulaganja u lokalnu infrastrukturu - ko iz lokalnog budžeta investira više, dobije veći transfer iz budžeta Republike. Pokušaj da se uvede takav sistem finansiranja lokalnih samouprava, zasnovan na investicionim podsticajima, završio se neuspešno 2014, jer bi smanjio diskrecionu moć države u raspodeli transfera kao i upotrebi novca na lokalnom nivou. Pored selekcije i finansiranja, za efikasnu politiku javnih investicija potrebno je unaprediti i institucionalne kapacitete državne uprave za kvalitetno projektovanje, ugovaranje i nadzor nad realizacijom projekata, te obezbediti da se projekti realizuju na transparentan način, tenderskim postupkom, pre nego direktnim pogodbama. Da bi to bilo moguće, potrebno je graditi institucije - kroz afirmaciju kvalitetnog obrazovanja, uvođenje meritornog sistema zapošljavanja, napredovanja i nagrađivanja zaposlenih u javnom sektoru, te kroz usvajanje modernih zakona i njihovu istrajnu i doslednu primenu.