Milijarde bez kontrole

Svaki novčanik, pa i državni, treba da ima pregradu za ne daj bože. Pare se odvoje i čuvaju za rešavanje posledica različitih neželjenih i neplaniranih događaja. Primer su prirodne nepogode. Može se razumeti i da se u hodu novčanik prepakuje, pa da se ta posebna pregrada dopuni - desi se nešto krupno i nema izbora do da se odreknemo planirane potrošnje da bismo prebrodili krizu. Primer su respiratori. Ono što se ne može razumeti, jeste da se ta posebna pregrada svakodnevno puni i prazni. A da se pritom novac troši za nešto što je moglo da se planira. Na primer, za kupovinu žirafe. Ili za radove na Hramu Svetog Save, za koje je iz budžetske rezerve 1. jula odobreno milijardu dinara. U budžetu Republike Srbije budžetska rezerva za nepredviđene okolnosti može biti stalna i tekuća. Stalna rezerva se predviđa za otklanjanje posledica elementarnih nepogoda (poput zemljotresa, poplava, suša, požara). Tekuća budžetska rezerva služi za reagovanje na sve druge nepredviđene okolnosti (koje nisu uzrokovane elementarnim nepogodama). Stalna rezerva planira se u iznosu od samo nekoliko miliona, a tekuća u vrednosti od dve-tri milijarde dinara. To su, u budžetskim razmerama, mala sredstva. Gvint je u tome što malo planiranih para za rezerve ne znači da se tokom godine malo i troši iz rezervi! Zakonom o budžetskom sistemu, naime, data je mogućnost da se deo nepotrošenih budžetskih sredstava unese u tekuću budžetsku rezervu i da se potom preusmeri na druge aproprijacije (pozicije potrošnje). Tako budžetska rezerva liči na onu ribu koja se naduvava: planira se s malo para, napuni se sredstvima tokom godine i onda se nakon toga isprazni. Prethodni, za Vladu zgodan mehanizam, vremenom je podmazivan. Naime, uvećavan je iznos koji je dozvoljeno uključiti u tekuću budžetsku rezervu. Limit za trošenje iz budžetske rezerve definisan je prvi put 2010. godine i to na nivou od 1,5 odsto planiranih budžetskih prihoda, što je tada bilo skoro 11 milijardi dinara. Prvo uvećanje ove granice dogodilo se već naredne, 2011. godine, kada je je maksimum povećan na dva odsto prihoda, odnosno na oko 14 milijardi dinara. Nakon toga usledila su dva dodatna podizanja ovog limita – na 2,5 odsto u decembru 2015. godine, pa onda na čak četiri odsto u decembru 2016. godine, na gotovo 45 milijardi dinara. Uvećanje dozvoljenog limita je u praksi praćeno intenzivnijim korišćenjem tekuće rezerve. U periodu od 2010. do 2014. iz tekuće budžetske rezerve je u proseku izvršavano svega dve milijarde dinara iz naknadno prenetih sredstava, iako je zakonski maksimum bio nekoliko puta veći. Do zaokreta dolazi 2015. godine, kada potrošnja iz rezervi počinje snažno da se uvećava, praktično sve do svoje zakonske granice - u 2018. dostiže čak 47 milijardi dinara - oko 400 miliona evra ili 0,9 odsto bruto domaćeg proizvoda. Toliko, na primer, iznosi i godišnji budžet Ministarstva poljoprivrede i šumarstva. Vlada ima potpunu diskreciju u raspolaganju sredstvima rezervi. Ona može da, sistemom naduvane ribe, finansira ne samo objektivno nepredvidive rashode, već i troškove koji su prvobitno potcenjeni ili potiču od novih politika i mera. Sama procedura trošenja budžetske rezerve netransparentnija je od procedure po kojoj se usvaja budžet. Vlada, naime, donosi rešenje o upotrebi tekuće budžetske rezerve koje ne podleže kontroli Narodne skupštine - za razliku od budžeta, čije aproprijacije odobrava Narodna skupština. Podaci kažu da se budžetom nepotrebno mnogo sredstava planira za penzije i kamate i onda se tokom godine na ovim pozicijama pojavljuju „uštede“ iz kojih se puni budžetska rezerva i finansiraju se neki neplanirani rashodi. Čudno je to što se budžetom predimenzioniraju rashodi koje je prilično lako projektovati (penzije i kamate). Stiče se utisak da se svesno ostavlja prostor da se neutrošena sredstva preusmere za druge namene. U poslednje tri godine za koje raspolažamo podacima iz završnih računa (2016, 2017. i 2018), više od 20 odsto celokupne potrošnje iz tekuće budžetske rezerve usmeravalo se na sektor odbrane. Učestalost i iznos ovih prebacivanja govore o tome da je reč o finansiranju vladinih politika i mera, a ne o iznenadnim okolnostima koje treba sanirati. Dodatnih 35 odsto otpada na stvarne investicije u infrastrukturu, i to na Kancelariju za upravljanje javnim ulaganjima (uglavnom investicije u prosveti, sanacija poplavom porušenih područja) i na Ministarstvo građevinarstva (putna infrastruktura, železnička i komunalna). Treći veliki korisnik rezerve jesu lokalne samouprave (oko četiri-pet milijardi godišnje, tj. oko 10 odsto ukupnog iznosa tekuće rezerve). To je novac koji gradovi i opštine dobiju mimo iznosa koji im Republika dotira kroz namenske i nenamenske transfere, što ukazuje na to da postoje dublji problemi u funkcionisanju i finansiranju lokalnih samouprava. Sredstva tekuće rezerve prebacuju se i za dodatnu isplatu zarada. Na rashode za zaposlene godišnje se preko tekuće budžetske rezerve u proseku prebaci dodatne tri-četiri milijarde dinara. Najčešći korisnici dodatnih rashoda za zarade jesu ustanove osnovnog i srednjeg obrazovanja i pravosudni organi. Na taj način, sredstva koja se stvarno isplate za zarade u javnom sektoru veća su od onih koja se predstavljaju u budžetu. Dodatni problem je način izveštavanja o korišćenju budžetske rezerve. Jedini izvor podataka o upotrebi rezerve tokom godine jest list Službeni glasnik Republike Srbije. U njemu se objavljuju Vladina rešenja o preraspodeli budžetskih sredstava, ali to nije najbolje rešenje. Izdanja Službenog glasnika su sporadična i nemaju unapred definisanu dinamiku, što otežava praćenje i analizu. Dalje, u Glasniku najčešće nema nikakvih konkretnih objašnjenja o tome zašto se nešto finansira iz budžetske rezerve. Pozitivnih primera (putokaza?) ima. Na primer, Ministarstvo omladine i sporta naznačilo je da je u oktobru 2018. isplaćeno 60 miliona dinara za nagradu stonoteniserima za osvajanje zlatne medalje u Japanu, Ministarstvo za rad 60 miliona za nabavku pet sanitetskih vozila i Ministarstvo građevinarstva 1,7 milijardi dinara za izgradnju stanova za pripadnike službi bezbednosti. Ali, to su izuzeci. Praksa je da se ništa ne obrazlaže. Tako je u martu, maju i oktobru 2018. godine Beogradu iz republičke rezere preneto skoro 600 miliona dinara, uz objašnjenje da su sredstva namenjena za „izvršavanje obaveza usled smanjenog obima prihoda tog grada“. Ova konstatacija nalazi se u rangu alanfordovskih „ako kaniš pobijediti, ne smiješ izgubiti“. Poreski obveznici zaslužuju da se razloži i obrazloži situacija u kojoj se nečiji manjak neplanirano pokriva. Navedena informacija (u slučaju Beograda) karakteristično je (ne)izveštavanje za svaku transakciju u kojoj se sredstva prenose lokalnim samoupravama (bilo da je reč o manje ili više razvijenim jedinicama lokalne samouprave). Završni računi budžeta, konačno predstavljeni i usvojeni u 2019. (za period od 2002. do 2018), otkrili su da se neki prenosi u tekuću rezervu uopšte ne objavljuju u Službenom glasniku. Do ovog zaključka dolazi se kada se uporede završni računi i informacije iz Službenog glasnika, pošto su neke transakcije zapisane u završnom računu, a nije ih bilo ni u jednom broju Službenog glasnika. Primera je mnogo i najčešće su to delovi sektora bezbednosti (Ministarstvo odbrane, BIA i MUP), ali se na listi ponekad nalaze i druga tela poput Ministarstva finansija, Ministarstva privrede, Generalnog sekretarijata Vlade, Kancelarije za Kosovo i Metohiju, Avio službe Vlade, Uprave za zajedničke poslove republičkih organa... Unapređenje budžetskog procesa pretpostavlja bolje planiranje, manje prebacivanje sredstava s jednih pozicija na druge (manje oslanjanje na budžetsku rezervu) i redovno i potpunije izveštavanje o korišćenju budžetske rezerve. Potrebno je, dakle, da se sva nameravana trošenja za sledeću godinu i prikažu u budžetu („nije bitan plan, ako obezbedimo projekat dobićemo sredstva iz budžetske rezerve“), da se ministarstva pridržavaju budžeta koji im je odobren („ako probijemo budžet dobićemo iz rezerve“) i da se redovno (mesečno) evidentira i objavljuje kome su i zašto sredstva odobrena („samo napišeš zbog manjih prihoda“).