Opasna stihija

Nije da ima mnogo onih koji su poverovali u vladine planove s kraja 2014, potvrđene i u Fiskalnoj strategiji i u obećanjima MMF-u o otpuštanju čak 75.000 ljudi iz javnog sektora u roku od tri godine, ali se čini da ih još manje razume najnovije planove o racionalizaciji ministarke državne uprave Ane Brnabić. Prema njenim rečima, racionalizacija je, barem u onom delu koji se odnosi na smanjenje broja zaposlenih u sektoru države, gotovo završen proces, iako javnost skoro da nije znala ni da je otpočeo. Vlada je svoje planove u međuvremenu korigovala i umesto 75.000 otkaza, koje je celokupna ekonomska javnost smatrala neostvarivim i preteranim, zadovoljila se činjenicom da je od kraja 2014. do septembra 2016. iz sektora države otišlo oko 23.000 ljudi, a plan je da ove godine ode dodatnih 5.000. Još važnije, ovim je zadovoljan i MMF. Sakrivena iza dobrih rezultata u budžetu, daleko boljih nego što je planirano na početku fiskalne konsolidacije, vlast je racionalizaciju, koja bi trebalo da dovede do ciljanog otpuštanja prekobrojnih, ako takvi uopšte i postoje, i do efikasnih javnih službi koje su u stanju da građanima pruže kvalitetne usluge, svela zapravo na prirodni odliv - penzionisanje i dobrovoljni odlazak onih koji bi radije otpremnine nego dalji angažman u javnom sektoru. I ovoga puta je, čini se, izabran lakši put. Izgleda da je malo šta naučeno iz ne tako davne prošlosti. I pre desetak godina, jedna druga vlada je, naime, pri kraju aranžmana sa MMF-om sačinila ambiciozne planove racionalizacije, ne zato što je želela kvalitetniju upravu, obrazovanje ili zdravstvo, već zato što je morala da se uklopi u zadate fiskalne okvire, dogovorene sa gostima iz Vašingtona. Javni sektor su napustili najkvalitetniji, oni koji su mogli naći zaposlenje u privatnom sektoru, kao i oni sa najdužim radnim stažom, jer su im ponuđene stimulativne otpremnine. Ovakav koncept dodatno je urušio kvalitet i efikasnost javnih službi, a čim je aranžman sa MMF-om završen, u nekim delovima javnog sektora počeo je prijem novih zaposlenih, tako da ih je na kraju bilo više nego na početku racionalizacije. Neće li i ovoga puta biti isto? Fiskalni savet u najnovijoj analizi budžeta i vladine Fiskalne strategije upozorava da je „loše, ali potencijalno i opasno to što se planira da zabrana zapošljavanja u 2017. bude jedina mera racionalizacije“. Uporedo sa penzionisanjem, zabrana zapošljavanja, koja će se nastaviti i u ovoj godini, dovešće do toga da pojedini delovi javne uprave ostanu bez adekvatnog kadra neophodnog za nesmetani rad, dok će neki drugi delovi kuburiti sa viškom zaposlenih, dovedenih uglavnom preko partijskih, komšijskih ili kakvih drugih veza. Ekonomisti sa kojima je NIN razgovarao ovo smatraju kontraproduktivnim, te veruju da je Vlada ovoga puta trebalo da iskoristi dobru fiskalnu situaciju i odsustvo pritiska na javne finansije, ne da opet sve uradi stihijski, nego da napravi ozbiljne analize i utvrdi ima li u državnom sektoru viškova i gde. Pogotovo što sva poređenja sa nekim drugim zemljama, na osnovu broja stanovnika koje javni sektor opslužuje, pokazuju da se Srbija nalazi na donjoj granici zemalja centralne i istočne Evrope. I da njen problem nije preveliki broj ljudi, koliko nizak kvalitet usluga koje oni pružaju građanima, mada niko ne spori da u zdravstvenom sistemu nedostaje stručnjaka, a ima previše nemedicinskog osoblja, kao i da se u prosveti mora menjati i mreža škola i struktura kadrova. Uostalom, i u svom poslednjem obraćanju, prilikom šeste revizije aranžmana, misija MMF-a je naglasila da se sa reformom prosvete debelo kasni. Takođe, upozorila je i na potrebu da se na srednji rok smanji udeo penzija i plata u javnom sektoru u BDP-u, jer je još uvek to učešće iznad održive granice. Milojko Arsić, profesor Ekonomskog fakulteta, kaže za NIN da je broj zaposlenih u javnom sektoru godinama pogrešno naduvavan i političari su bili skloni neutemeljenoj povici na „partijsku i parazitsku“ državu, od Mlađana Dinkića, preko Saše Radulovića, do Lazara Krstića, koji je i izneo famozni broj od 780.000 zaposlenih. „Skloni smo pogrešnom definisanju javnog sektora, pa su tada u ovaj broj uvršteni i zaposleni u državnim i javnim, pa i preduzećima u restrukturiranju. Od samog početka je bilo jasno da je plan iz 2014. da se u naredne tri godine broj zaposlenih smanji za 75.000 bio nepromišljen i utvrđen bez ikakvih prethodnih analiza. Obećalo se smanjenje za pet odsto godišnje, iako je to bilo nesprovodljivo“, kaže Arsić. Podsetimo, i Fiskalni savet je od početka negodovao, verujući da bi to ugrozilo funkcionisanje javnog sektora, kao i da je prekobrojnih u državnoj mašineriji bar upola manje. Dakle, sve je počelo od 75.000 radnih mesta manje, a svelo se na penzionisanje ili dobrovoljni odlazak oko 23.000 ljudi. U međuvremenu je, doduše, bilo nagoveštaja da otpuštanja neće biti linearna nego ciljana, a izrađen je i dokument koji je trebalo da pokaže „koliko, kako i zašto“ bi trebalo zaposlenih da ima moderna srpska uprava. Ipak, u dokumentima Fiskalnog saveta može se naći kritika nesprovođenja tog obećanog modela, koji je zamenjen isključivo penzionisanjem i dobrovoljnim odlaskom. Najnovija Fiskalna strategija države za 2017. najavljuje, sa druge strane, da se udeo plata u BDP-u „zakucan“ Zakonom o budžetskom sistemu na nivo od sedam odsto BDP-a mora korigovati, drugim rečima povećati kako bi se obezbedio maksimalan kvalitet usluga koje pruža država. Uostalom, konstatuje se u tom dokumentu, i u članicama EU je prosečan nivo zarada opšte države oko 10 odsto, najniži osam, pa je procena da bi za Srbiju to moglo da bude između devet i 9,5 procenata BDP-a, dok je sada više od 10. Vlada navodi da je i Funkcionalnom analizom Svetske banke utvrđeno da viškova ima manje nego što se pretpostavljalo, te je zbog toga, ali i zbog činjenice da je poboljšana naplata poreza, bilo potrebno korigovati broj onih koji bi trebalo da napuste javni sektor. Naravno, naniže. Iz Fiskalne strategije se vidi i da dubinska analiza javnog sektora nije završena, a jedino ona, kako piše, može obezbediti da se pored ušteda sačuva i struktura i kvalitet kadrova koji će ubuduće raditi za državu. Ipak, ovaj dokument najavljuje da je nakon sprovođenja urgentnih mera fiskalne konsolidacije, koje su uključivale i smanjenje zarada, sada potrebno nastaviti rad na reformi i broja i strukture zaposlenih, ali i njihovih plata da bi se uspostavio održiv nivo mase njihovih zarada u BDP-u. On, međutim, ne otkriva ono najvažnije - kako Vlada namerava da ostvari ovo što je konstatovala u prethodnoj rečenici. Ne vidi se ni kada će, a ni kako te analize biti završene, odnosno kako će Vlada obezbediti da javni sektor bude efikasniji, njegove usluge kvalitetnije, a broj onih koji u njemu rade usklađen sa potrebama građana. „Plan vlade iz Fiskalne strategije ne predviđa dovoljno kredibilne mere za uspešnu reformu javne uprave“, upozorava u najnovijoj analizi Fiskalni savet. NIN je pojašnjenja zatražio i od Ane Brnabić, odnosno Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave. U tom ministarstvu kažu da je reorganizacija javne uprave dugotrajan proces, a da su u postupku racionalizacije kao prve faze ovog procesa napravljeni vidljivi rezultati u prethodne dve godine, koje su verifikovali i MMF i Svetska banka. „Brojka od 75.000, koja je i pre početka ovog procesa cirkulisala u javnosti, nije rezultat dubinskog sagledavanja situacije, analiza i planova već čista računska kategorija, kako bi se predstavio dogovor, odnosno obaveza prema MMF-u da udeo troškova zarada koje se isplaćuju iz budžeta u BDP-u bude umanjen za tri odsto. Nakon početnih analiza i sagledavanja situacije i uporednog poređenja sa zemljama EU, vrlo brzo se uvidelo da obimno smanjenje broja zaposlenih nije potrebno, jer bi ono bilo štetno po državu i devastiralo bi kapacitete javne uprave. Opšta država nije predimenzionirana, naprotiv, manja je nego u zemljama EU: Srbija je na nivou od oko 6,5 zaposlenih u centralnoj administraciji na 100 stanovnika, a u EU je to 8,5. Dakle, broj nije problematičan, ali i dalje ostaje pitanje troškova pojedinih delova javne uprave, ali i pitanje efikasnosti. Ključno je da se mora krenuti sa transformacijom i reorganizacijom mrežnih sistema - zdravstva, prosvete, PIO i RZZO fondova, Poreske uprave...“, odgovaraju u Ministarstvu državne uprave na pitanje NIN-a zašto se pominje kraj procesa racionalizacije, kada ona skoro da i nije počela, jer se sa početnih 75.000 viška svela na 23.000 i to uglavnom penzionisanih. U odgovorima se kaže da je Vlada u prethodne dve godine ispunila sve što je obećano i dogovoreno sa MMF-om i Svetskom bankom, kako u pogledu smanjenja broja ljudi, tako i ostvarenih budžetskih ušteda za njihove zarade. Poslednji podaci govore da je broj ljudi smanjen za 23.600, računajući opštu državu i lokalna javna preduzeća. „Od tog broja 42 odsto je penzionisano, 18 odsto je sporazumno napustilo radno mesto ili pak otišlo uz otpremninu (pod ovim podrazumevamo ciljano otpuštanje). Ostatak je otišao po drugim osnovama. Podsećamo da je na osnovu Odluke vlade o maksimalnom broju zaposlenih iz decembra 2015. predviđeno smanjenje broja od 14.500 ljudi, uz dogovoreno dodatno smanjenje od 6.500, tokom druge polovine 2016, pa se vidi da je taj broj ne samo dostignut, nego i prebačen. Što se tiče budžetskih ušteda, rashodi za zaposlene su za oko 2,6 odsto ili 7,5 milijardi dinara manji nego u 2015. i to kada se uračunaju izdaci za povećanje plata i isplatu otpremnina, odnosno to je neto efekat ušteda“, kažu u Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave. Na pitanje da li će odlazak 5.000 ljudi tokom 2017, kako je to pre nekoliko dana najavila ministarka Ana Brnabić, biti posledica ciljanog otpuštanja ili penzionisanja, odgovaraju: „Dogovor je sa MMF-om i Svetskom bankom da se u 2017. umesto smanjenja broja zaposlenih usredsredimo na pronalaženje dodatnih ušteda kroz reorganizaciju i optimizaciju javne uprave, zasnovanu na preporukama dubinske analize koju sprovodimo zajedno sa Svetskom bankom. Bolja organizacija i veća efikasnost su naš primarni cilj, pa smo uradili Akcioni plan za optimizaciju javne uprave u narednom periodu, svesni da se uštede mogu ostvariti i kroz reorganizaciju posla u okviru postojećih kapaciteta. Sa MMF-om je dogovoreno da odluku o maksimalnom broju zaposlenih za 2017. donesemo do kraja marta ove godine.“ Iz ovih odgovora može se naslutiti da otpuštanja u ovoj godini neće biti, ili barem se to još uvek ne zna, a nije mnogo jasnije i u kom periodu i kako će država postići taj svima primarni cilj - da ima optimalnu, efikasnu i kvalitetnu javnu upravu. „U ovim segmentima reforme i jeste ostvaren najmanji napredak u poslednjih 15 godina. Imamo nizak nivo usluga, nizak kvalitet zdravstva i obrazovanja, nereformisano pravosuđe i administraciju. Vlada godinama govori o katastrofalnoj reformi pravosuđa koja je sprovedena za vreme prethodnika, ali ništa posebno nije urađeno da taj sistem bude efikasniji i bolji. Država ni u jednom svom aspektu nije servis građana, a umesto da na tome nešto rade, vlade samo konstatuju probleme i pričaju o neefikasnosti i nekvalitetu“, kaže Arsić. Pošto nas i ovo poslednje iskustvo, kao i neka prethodna, uči da se sve radi zbog uklapanja u budžetske okvire i dogovore sa međunarodnim finansijskim institucijama, može li bilo ko da garantuje da tako neće biti i ovoga puta? I da se i po isteku ovog aranžmana broj zaposlenih u javnom sektoru neće povećati, što zbog realne potrebe, u nekim njegovim segmentima, što zbog partijskih potreba u nekim drugim. Kakva uprava, takvi i termini Kako je u svom nedavnom obraćanju Ana Brnabić koristila termin javne uprave, objašnjavajući da je iz nje, računajući i lokalna javna preduzeća otišlo oko 23.000 ljudi, a u Fiskalnoj strategiji Vlade se kaže da je toliko ljudi otišlo iz javnog sektora, razjašnjenje smo potražili u resornom ministarstvu. „Ukoliko u dokumentu stoji `sektor`, u pitanju je greška. Pojam javni sektor obuhvata i republička javna preduzeća, a ona nisu predmet racionalizacije o kojoj pričamo. Važno je reći i da se reforma javnih preduzeća, uključujući i racionalizaciju broja zaposlenih u njima sprovodi, ali po posebnim programima i izvan ovog koji koordiniše naše ministarstvo.“ Pošto termin javni sektor, koji obuhvata administraciju, obrazovanje, zdravstvo, vojsku i policiju, ali ne i javna preduzeća, osim Vlade koristi i većina stručne javnosti, možda bi država za početak trebalo da objasni šta čini javni sektor, a šta javnu upravu, jer sama i izaziva konfuziju.