Gadna godina

Na Odboru za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu Narodne skupštine, posle mog uvodnog izlaganja, rasprave, zapravo, nije ni bilo. Nije bilo nikakvih primedbi, nijedne kritike. Čak i ona gospoda poslanici sklona da u medijima plasiraju „kritičke“ floskule na račun poverenika, propustila su najbolju moguću priliku da mu sve što imaju kažu „u lice“. Nije postavljeno nijedno pitanje. Čak ni - zašto sam 2017. godinu ocenio kao najtežu za rad otkad institucija poverenika postoji? Ili, bar, u javnosti sve češće - kad i kako izabrati novog poverenika? A da su postavljena, rekao bih mnogo više nego što sam to učinio u uvodnom izlaganju, jer verujem da bi za nemali broj ljudi moglo biti zanimljivo. Zato i mislim da ima smisla da na nepostavljena pitanja odgovorim na stranicama NIN-a. Počeću od samog kraja. Prethodna godina završena je tako što je Ministarstvo finansija pripremilo, Vlada predložila a Skupština usvojila budžet za 2018. godinu koji je, što se novca za plate saradnika poverenika tiče, ispod svakog prihvatljivog minimuma. Nije predviđeno dovoljno ni za plate već zaposlenih u instituciji. I to i pored više upozorenja da je takav postupak neprihvatljiv i generalno i posebno, imajući u vidu da je u više „strateških“ dokumenata i Vlade i Skupštine, naglašen značaj i najavljeno jačanje kadrovskih resursa institucije. S tim u skladu i u poslednjem pismu ministru finansija postavio sam dva pitanja: Prvo, na čemu se zasniva diskriminatorski odnos prema instituciji poverenika koji je jedina nezavisna institucija kojoj je uskraćena saglasnost na Kadrovski plan? I drugo, zašto se u 2018. u odnosu na instituciju poverenika, ne samo napušta proklamovana politika jačanja kapaciteta ovog organa, nego se sasvim obrnuto, neobezbeđenjem sredstava, čak i za plate već postojećeg broja zaposlenih, direktno dovodi u pitanje dalje funkcionisanje institucije poverenika? Odgovor na pismo je izostao. Izostao je odgovor na još jedno „zanimljivo“ pismo, upućeno predsednici Vlade, Ani Brnabić, u kom sam, iako je vrlo nekonvencionalno, zaista morao oceniti odnos Vlade prema povereniku kao neprihvatljiv, ne samo sa stanovišta odnosa između državnih organa, nego čak i sa stanovišta elementarne kulture. Za takvu ocenu je postojao opravdan, doslovno neverovatan razlog. U Izveštaju Vlade za četvrti kvartal 2017. o sprovođenju aktivnosti o primeni Akcionog plana za poglavlje 23 je navedeno da je Ministarstvo pravde izradilo analizu dosadašnje primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, a da je poverenik u njenoj izradi bio „partnerska institucija“. A „partnerska institucija“ nije ni konsultovana, čak ni obaveštena da se analiza radi, ni da postoji. O ekstremno „originalnoj“ metodologiji izrade „analize“, dodatno govori i to da nije konsultovan ni Upravni sud, a ni Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, nadležno za nadzor nad primenom zakona. O sadržini analize, budući da je „diskretno“pripremana i nikad nije javno prezentovana, informisan sam slučajno, posredstvom NVO, koja ju je tražila i po zahtevu za slobodan pristup informacijama dobila od Ministarstva pravde, i meni se obratila pitanjem – „U kom kapacitetu je poverenik učestvovao u izradi analize?“. To je bio povod da se upoznam sa „analizom“ i konstatujem da se ona zapravo uopšte i ne bavi onim što je bio projektovani zadatak (privatizacija, javne nabavke, javni rashodi i donacije političkim subjektima iz inostranstva), već je pre maliciozni pamflet o radu poverenika, „zasnovan“ na više potpunih činjeničnih netačnosti i nekompetentnih pravnih ocena. U analizi se npr. „kritikuje“ praksa suda da, kao nedopuštene, odbacuje tužbe organa vlasti podnete protiv odluka poverenika, i konstatuje da je ta praksa „započeta odlukom Upravnog suda“ iz 2010. Neverovatno je da bilo ko, s pretenzijama da se iole ozbiljno bavi ovom temom, ne zna da je prva odluka o odbačaju tužbe protiv poverenika doneta mnogo ranije, početkom 2006. i da ju je doneo Vrhovni sud Srbije. Neverovatno je da „eksperti“ uz to previđaju i „sitnicu“, da je Vrhovni sud u narednim godinama doneo još 45 takvih odluka, sve zasnovane na istom, jednostavnom pravnom stavu - organ vlasti koji je odlučivao o pravu ne može biti stranka u istom postupku, pa tako ni biti tužilac u upravnom sporu. Stav je neupitan i odnosi se na sve upravne postupke, a ne samo na postupak pred poverenikom. U „analizi“ se predlaže uvođenje sudske kontrole odluka poverenika, a previđa da taj mehanizam postoji. U javnosti je malo poznato, ali „eksperti“ bi morali znati da postoji preko 800 okončanih slučajeva po različitim tužbama protiv rešenja poverenika. Nijedno rešenje poverenika nije, zbog pogrešnog pravnog stava, preinačeno, a samo dvadesetak ih je poništeno uz nalog suda da se da „jače“ obrazloženje, što je i učinio. Tražioci informacija, novinari, građani itd., nezadovoljni odlukom poverenika kojom se njihova žalba odbija, imaju pravo da podnesu tužbu Upravnom sudu. To su i činili u više stotina slučajeva. Prvostepeni organ vlasti, ako smatra da je poverenik svojom odlukom povredio zakon i ugrozio javni interes, ima pravo da podnese inicijativu republičkom javnom tužiocu koji može podneti tužbu Upravnom sudu i tražiti poništaj takve odluke. I prvi i drugi mehanizam u praksi funkcionišu prilično intenzivno. Drugi, na vrlo specifičan način. Što nas dovodi do još jednog razloga u prilog oceni o „gadnoj“ godini. I tokom 2017. republički tužilac nastavio je praksu podnošenja tužbi Upravnom sudu sa zahtevom za poništaj rešenja poverenika. Naravno, nije problem što te tužbe podnosi, ako smatra da za to postoje zakonom predviđeni razlozi. Nije glavni problem čak ni to što je u dobrom broju slučajeva gotovo nemoguće prepoznati opravdane razloge, usled čega valjda i nema baš nekog „uspeha“, veći problem je nešto drugo. Naime, ovlašćenje za podnošenje ovakve tužbe Republičko javno tužilaštvo ima ako je „povređen zakon na štetu javnog interesa“, u odnosu na veliki, ogroman broj organa vlasti. I, bar za mene, neshvatljivo je da ga u praksi koristi isključivo protiv jednog jedinog organa. A i da taj organ nije, pogađate, poverenik, bilo bi mi podjednako neshvatljivo. Implicitna poruka koju Republičko tužilaštvo šalje je da je u državi Srbiji jedini koji vređa zakon na štetu javnog interesa, poverenik. E, takva ocena nagoni, verujem ne samo mene, na osmeh. Makar i kiseo. Ali, ako je republički tužilac „vredan“, u odnosu na poverenika koji „krši zakon i vređa javni interes“, to se ne može reći ni za njega ni za neke druge državne organe čija je zakonska obaveza da povereniku pomognu u primeni zakona, tako što će npr. pokretati odgovarajuće postupke radi odgovornosti nekih koji očigledno i učestalo zaista krše zakon. Nadležno Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave retko i samo simbolički i selektivno pokreće prekršajne postupke, pa je odgovornost za kršenje zakona umesto da bude pravilo postalo redak izuzetak. Tokom 2017. počinjeno je bar nekoliko hiljada prekršaja Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, a ministarstvo je pokrenulo neverovatnih … 11 postupaka! Samo novinari i građani su iz pozicije oštećenih pokrenuli oko 40 puta više prekršajnih postupaka nego nadležno ministarstvo. Komentar je valjda suvišan. Podjednako bizarno deluju i podaci o postupanju tužilaštava. Ni činjenici da je republički tužilac protiv poverenika podneo više tužbi nego što su svi tužioci u zemlji podneli optužnih akata protiv svih prekršilaca oba zakona koja poverenik štiti, ne treba komentar, govori sama za sebe dovoljno. U 2017. godini do paradoksa je dovedena situacija u vezi sa izvršenjem kazni koje u postupku upravnog izvršenja svojih rešenja izriče poverenik. Početkom primene novog Zakona o opštem upravnom postupku te kazne su značajno pooštrene. Zakon je predvideo da su u rasponu od polovine mesečnog prihoda pravnog lica do 10 odsto njegovih godišnjih prihoda. Iako je izgledalo da će takve kazne biti mnogo stimulativnije, stvari su se okrenule u potpuno obrnutom pravcu. Naime, prema mišljenju Ministarstva finansija, Zakonom o budžetskom sistemu „nije definisan pojam ukupnog prihoda korisnika budžetskih sredstava“, što ukratko znači da sredstava kojima raspolažu organi vlasti ne predstavljaju njihov „prihod“. Nezavisno od pitanja koliko je ovakvo tumačenje formalističko, te da li je o tome neko razmišljao u vreme pripreme i usvajanja novog ZUP-a, poverenik je morao da konstatuje da u odsustvu navedenih podataka on ne može donositi rešenja o kažnjavanju budžetskih korisnika. Ako nema prihoda, nema ni polovine ni procenta, pa ni kazne. Povrh svega, čak i kada bi raspolagao traženim podacima i mogao donositi rešenja o kažnjavanju, izvršenje tih rešenja bilo bi stvar „dobre volje” prekršioca zakona. Naime, poverenik je od svih potencijalno nadležnih za prinudno izvršenje, (Vrhovni kasacioni sud, Poreska uprava, Narodna banka, Prekršajni sud i Komora javnih izvršitelja) sukcesivno obaveštavan da za eventualno prinudno izvršenje kazni koje on izriče, „nisu nadležni“. Odgovor na nemogućnost poverenika da sam, novčanim kaznama, obezbedi prinudno izvršenje svog rešenja bi trebalo da bude zakonom predviđena obaveza Vlade Srbije, da u takvim slučajevima primenom prinude obezbedi izvršenje rešenja poverenika. Ali, u 2017. godini poverenik je to od Vlade zatražio 43 puta, a ona to nije učinila nijednom. Kraj 2017. godine obeležen je i najavom i otvaranjem javnih rasprava o dva veoma važna zakona, o Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama i novom Zakonu o zaštiti podataka o ličnosti. Prvi je, evidentno, dobrim delom zasnovan na već pomenutoj famoznoj „analizi“ Ministarstva pravde. Zbog toga, izvesno, ciljeve koji su prilikom otvaranja javne rasprave proklamovani - proširenje kruga subjekata koji imaju obaveze prema javnosti, smanjenje broja zahteva za pristup informacijama, unapređenje tajnosti podataka i zaštite podataka o ličnosti, unapređenje pravnog postupka, izvršenje rešenja poverenika, ne može da ostvari. Već je na prvi pogled jasno da se rešenjima kao što su izuzimanje preduzeća u državnom vlasništvu iz domašaja zakona, ignorisanjem problema odgovornosti za kršenje zakona i problema prinudnog izvršenja rešenja poverenika, a pogotovo predlaganjem diletantskih, pravno neodrživih rešenja, oprečnih elementarnim institutima upravnog prava i postupka, ti ciljevi nikako ne mogu ostvariti. Naprotiv, stiče se utisak da je pravi, nevešto prikriven cilj, otežavanje i usporavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama. I javna rasprava o Nacrtu novog Zakona o zaštiti podataka o ličnosti označila je početak još jedne „farsične“ faze aktivnosti nadležnih. Svi odavno znamo da nam je novi zakon neophodan, obim njegovih nedostataka je ogroman. To je i bio razlog da Vlada, odnosno Ministarstvo pravde još početkom 2013. formira radnu grupu sa zadatkom da ga pripremi do maja iste godine. Nažalost, u 2017. ušli smo bez ikakvog vidljivog rezultata „rada“ te radne grupe. Jedini izuzetak, jedan veoma loš tekst koji se nakratko pojavio krajem 2015. i odmah nestao jer ga je kritika stručne javnosti „rasturila“, nije vredan pomena. Poverenik je u prvoj polovini 2017. u želji da pomogne stavio Vladi na raspolaganje kompletno pripremljen Model novog zakona. Model je dobio izuzetno široku podršku brojnih subjekata civilnog sektora i privrede, čak je grupa od 18 njih uputila Vladi formalnu peticiju da se bez odlaganja pristupi donošenju novog zakona, a da kao osnova služi Model poverenika. I Vlada je u Akcioni plan za poglavlje 23 upisala da će taj model biti osnova. Međutim, prolazili su meseci bez ikakvog efekta da bi se potkraj godine pojavio Nacrt koji je pripremilo Ministarstvo pravde i koji sa Modelom poverenika praktično nema dodirnih tačaka. Taj nacrt u najvećem delu je zapravo običan prevod i nekritičko preuzimanje odredbi Opšte uredbe o zaštiti podataka EU (GDPR), bez prilagođavanja pravnom sistemu Srbije i njenim postojećim institutima i uz ignorisanje brojnih specifičnih odavno uočenih problema. Na takav nacrt se moglo i moralo staviti bezbroj primedbi. Najkraće, on je praktično neupotrebljiv. Utoliko više mi je žao zbog toga što je Vlada, iako je najavila da će biti osnova novog zakona, ignorisala Model koji je poverenik, u najboljoj nameri, stavio na raspolaganje. I nikako ne razumem taj postupak. Na pitanje u vezi sa „naslednikom“, odgovorio bih kraće, mnogo kraće. Ne personalnim, nego principijelnim predlogom. Ako se želi očuvati i unaprediti ono što je urađeno, osnovni kriterijumi za izbor moraju biti visoka stručnost u obe oblasti prava koje poverenik štiti i nezavisnost u odnosu na političke stranke, i vladajuću i uopšte. U tom slučaju naslednik bi se tražio i našao u „kući“ poverenika. I bio to neko od „veterana“ koji sa mnom radi od samog početka ili neko mlađi, u međuvremenu formiran i afirmisan kao ekspert i van granica Srbije, pouzdano znam da bi dobro obavljao funkciju.