Zarobljena država

Od kada je izabrana vlada Mirka Cvetkovića (u julu 2008), sve se više primećuje jačanje tendencije „zarobljenosti“ države (state capture), fenomena po kome država, zbog činjenice da omogućava ustupke i privilegije različitim profesionalnim i društvenim grupama koje imaju za cilj da unaprede samo svoj privatni interes, ne može da sprovodi javnu politiku. Evo nekoliko primera. Zašto je, recimo, potrebno da vlada subvencioniše stambene kredite i kredite za tzv. projektno finansiranje, ako je građevinarstvo u Srbiji od 2001. godine jedna od najekspanzivnijih privrednih grana? Vlada i građevinari tvrde da je tražnja za stanovima u padu. Kako i ne bi bila, kada je cena kvadrata ostala astronomski visoka i nakon izbijanja finansijske krize potkraj 2008. godine. Umesto da se građevinari prilagode novonastaloj tržišnoj situaciji i snize cene (i tako podstaknu tražnju), oni i dalje drže visoke cene, računajući upravo na vladine subvencije za stambene kredite kojima se pokriva deo razlike između ravnotežne i realne (netržišne) cene. Drugi primer je već klasičan i dobro poznat domaćoj javnosti. Već duže vreme se zna da vlada pomaže javnim preduzećima koja posluju loše (uprkos tome što imaju monopol). Time im vlada upućuje signal da mogu i dalje da posluju loše. Manje je poznato da vlada isto radi i sa javnim preduzećima koja posluju dobro. Uzmimo, recimo, Skijališta Srbije, preduzeće koje posluje s dobitkom. (To preduzeće je u 2009. godini dobilo više od milijardu dinara subvencije, iako je u 2008. iskazalo dobit od 145 miliona dinara.) Nemoć države da uskrati privilegovan status često proizlazi iz otvorenog pritiska. Ko god je u poslednjih nekoliko meseci od vlade tražio izuzeće ili poseban tretman, dobio ga je. Na primer, izašlo se u susret zahtevu advokata da za svoje usluge ne izdaju fiskalni račun. Vlada time propušta priliku da naplati deo poreza koji omogućava princip fiskalizacije svih privrednih subjekata. Takođe, iako za to nema ekonomskog rezona, uprava grada beogradskim taksistima već duže vreme garantuje ograničen broj vozila. Gradska uprava time propušta priliku da obezbedi konkurenciju u taksi uslugama i time osigura kvalitetnu uslugu i ravnotežnu cenu usluge. Radnicima u firmama koje ne plaćaju doprinose država naknadno povezuje staž. Ponovo neekonomski rezon kojim vlada ohrabruje vlasnike tih firmi da i u budućnosti ne plaćaju doprinose (jer će ih država kasnije platiti). Vlada je u poslednjih godinu dana podržavila čitav niz privatnih preduzeća koja su bila zrela za stečaj. Tim neekonomskim rezonom vlada demotiviše ostala preduzeća da se restrukturišu, podižu produktivnost i inoviraju proizvodnju. Konačno, studentima koji su protestovali zbog „teških“ uslova studiranja omogućava da se upisuju u narednu godinu ili pređu na budžet iako nisu ispunili sve uslove. Tim neekonomskim rezonom vlada finansira ispotprosečnost, a od univerziteta pravi socijalne ustanove. Kako vidimo, ovi posebni tretmani nisu proizašli iz ekonomskog rezona, već iz političkog ili društvenog uticaja koji ove grupe imaju na vladu. Vlada, u stvari, ima ekonomski interes da svakoj od tih grupa ne izađe u susret (tj. da ih tretira kao bilo koje druge socijalne i privredne subjekte), ali je previše slaba da bi istrajala na tome i stoga na različite načine interveniše u privredi da bi podržala posebne interese tih grupa. U ekonomskom smislu, zarobljenost države nastaje ukoliko se privilegije i izuzeci pravdaju neekonomskim rezonom, čime se stvaraju visoki troškovi propuštene prilike. (To je trošak koji nastaje kada ste neke resurse mogli da upotrebite efikasnije nego što ste ih zaista upotrebili.) Kada industrijskoj grani koja je u ekspanziji date novac, isti taj novac ne možete da iskoristite na neki drugi (efikasniji) način. Kada advokatima omogućite da plate manji porez, te prihode morate da nadoknadite dižući porez nekim drugim privrednim subjektima, koji nemaju tako dobre veze i sebi ne mogu da obezbede privilegije i izuzeća. To je bio opis stanja. Šta je sa uzrocima? NJih može biti više, ali ovde govorim samo o političkim institucijama. Na jednom drugom mestu sam više pisao o uticaju izbornog zakona na vladinu ekonomsku politiku. Tamo sam tvrdio da je proporcionalni sistem pogubniji za stabilnu ekonomsku politiku od većinskog. Ovde tvrdim da slabost države (barem delimično) proizlazi iz polupredsednčkog sistema koji sprečava da se u vladi stvori vođstvo neophodno za koherentnu ekonomsku politiku za koju je vladajuća većina dobila mandat na izborima. Takvo institucionalno rešenje utemeljeno je još 2004. godine kada je na čelo vlade došao Vojislav Koštunica. Kao što je poznato, Koštunica je prihvatio tzv. princip feudalizacije resora, po kome je svaka stranka „suverena“ u ministarstvu koje joj je pripalo. Princip odsustva liderstva opstao je i nakon promene vlade 2008. godine, ali od tada ima nešto drugačije uzroke. Pošto je u Srbiji institucionalizovan polupredsednički sistem, u slučaju kada predsednik države i premijer dolaze iz iste stranke (odnosno kada predsednik ima većinu u Skupštini), na mesto premijera se obično bira politički bezbojna ličnost koja može da ima administrativne sposobnosti, ali nema nikakvu lidersku harizmu neophodnu za usmeravanje vlade u sprovođenju politike. Ulogu vođstva bi, umesto premijera, trebalo da obezbedi predsednik. Međutim, upravo tu nastaje problem: predsednik po Ustavu Srbije niti ima ovlašćenja da aktivno vodi politiku, niti je načelno zainteresovan da vodi politiku (osim kada se radi o spoljnoj politici u kojoj se angažuje preko ministra spoljnih poslova koji mu je lično odgovoran). Predsednik se, doduše, ovde-onde oglasi po nekom pitanju javne politike, ali to čini uglavnom kada se radi o nekom „vrućem“ političkom pitanju, ili, što je češći slučaj, kada vlada zapadne u ćorsokak, tj. kada ne može da donese odluku, što se od jula 2008. godine često dešava, upravo zbog toga što u vladi nema političkog vođstva. Sporna pitanja u vladi i način na koji im predsednik pristupa pokazuju da je njegov glavni cilj da očuva koaliciju, a ne da vodi politiku. Time se samo još više učvršćuje rascepkanost političkih interesa u vladi i princip feudalizacije resora. Bez obzira na to da li predsednik ima većinu u Skupštini ili ne, svaki koalicioni partner vodi svoje ministarstvo kako želi, a njegova politika može, ali i ne mora da se slaže sa politikom nekog drugog ministarstva. To se najbolje vidi iz načina na koji funkcioniše Ministarstvo finansija koje je ključno u sprovođenju vladine ekonomske politike. Po principu feudalizacije, sva ministarstva šalju zahteve Ministarstvu finansija, koje više služi kao šalter za zavođenje zahteva, nego kao telo koje formuliše i sprovodi politiku. To je dovelo do stanja u kome nijedna institucija nema sveobuhvatni pregled celokupne javne potrošnje, što stvara uslove za neumerenu javnu potrošnju. Takav sistem decentralizacije poguban je za fiskalnu politiku odlučivanja, jer je njime nemoguće prevazići problem upotrebe zajedničkih resursa (common-pool resorce problem) koji nastaje kada vlada novac svih građana troši na posebne političke ciljeve, odnosno kada politika izuzetaka generiše traćenje resursa. Ovakav ekonomski ishod nije nužno gledano proizvod posebnog tipa meke ličnosti premijera ili ministra finansija (iako i to ponekad može biti slučaj), već posledica delovanja političkih institucija: pošto predsednik države sastavlja najveći deo vlade, on namerno bira slabe (nesamostalne) premijere i ministre finansija da bi na njih mogao da izvrši uticaj koji mu je potreban da sačuva koaliciju. Da je ustavna pozicija predsednika, umesto toga, ceremonijalna (kao, recimo, u Nemačkoj ili Mađarskoj), lideri stranaka se ne bi „tukli“ za tako beznačajnu poziciju, već bi se borili za mesto premijera, i onda bi se vođstvo koje postoji u stranci prenelo u vođstvo u vladi (kao u Velikoj Britaniji). Pošto to nije slučaj, lider stranke svoju harizmu „nosi“ u kancelariju predsednika republike u kojoj je ne iskorištava za vođenje politike. Za to vreme slabi ministri i slaba i decentralizovana vlada stvaraju prostor za slabu državu u kojoj profitiraju oni koji imaju političke veze.