Dinamika usporavanja

Dinamika otvaranja pregovaračkih poglavlja sa Srbijom od proleća do jeseni postajala je sve neizvesnija umesto da bude obrnuto. Kada se činilo da su prva poglavlja, 32 i 35, na redu na jesen, počeli su da stižu novi zahtevi iz Brisela, ni u kakvoj vezi sa unutrašnjim reformama koje se od Srbije očekuju. Poslednji, u medijima nazvan demaršom uručio je zamenik šefa misije EU srpskom premijeru prilikom radne posete Obrenovcu, a predstavljao je konkretizaciju zvaničnog zaključka ministara spoljnih poslova EU da se od zemalja kandidata očekuje da ne koriste prostor koji se na ruskom tržištu otvorio kao posledica međusobnih sankcija.

Odgovor Vučića Briselu, u kome između ostalog objašnjava da nije reč o demaršu nego o ed memomaru - nižoj formi upozorenja za Srbiju da ne subvencioniše izvoz robe u Rusiju, koje će srpska vlada poštovati očekujući otvaranje poglavlja 32 i 35 pre kraja godine, i povratna pohvala na odgovor koja je odande brzo stigla, još su više zbunili srpsku javnost koja je ionako sve teže u stanju da isprati zbunjujuće tokove komunikacija između srpske i prestonice evropske birokratije. Demarš, po definiciji (oštra) reakcija na mere koje je zemlja preduzela ili namerava da preduzme, poslednji je put stigao u Beograd samo formalno iz Pariza kada su se zapravo SAD snažno protivile nameri Srbije da zatraži novu rezoluciju o Kosovu u UN, 2010. godine. Ali sva dosadašnja diplomatska upozorenja dobijala bi, na kraju, snagu ultimatuma.

I pomeranje otvaranja prvih poglavlja činilo se s medenog proleća isključivo zavisnim od sposobnosti brojnih srpskih tela da u tehnokratskom smislu isprate komplikovanu proceduru pregovora. Sve dok nemačka kancelarka, žena tvrdog stava a donedavno spremna čak i da nežno mazi rame srpskog premijera, nije sasula krajem prošle nedelje kritiku da reforme u regionu (Zapadnog Balkana) napreduju tempom puža. To, doduše, nije novost ni za Merkelovu, a posebno ne za građane Srbije, no za nju je sredstvo, a za njih život. Reforme lako postaju irelevantne kad su zasenjene uspehom Briselskog sporazuma ili kec u rukavu Unije kada se njihovom kritikom želi postići cilj ni u kakvoj vezi sa promenama u funkcionisanju sistema. A nedostatak kapaciteta za pregovore i sporost administracije, što je ne tako davno bila kritika iz misije EU u Srbiji, odjednom više nisu tema iako je jedini napredak viđen na tom polju bilo donošenje Nacionalnog programa za usvajanje pravnih tekovina. Da uistinu veruje u otvaranje prvih poglavlja za svega nekoliko meseci, da li bi Vlada već imenovala one koji će u njima učestvovati?

Za Nikolu Jovanovića, programskog direktora Centra za međunarodnu saradnju i održivi razvoj, spremnost naše administracije nije ni bila sporna. Mi smo osnovna tela i strukturu tima imali još 2008. godine. Problem je što je u međuvremenu proces proširenja prestao da bude osnovni element spoljne politike EU i što se posegnulo za raznim izgovorima za njegovo odugovlačenje. Od 2008. godine EU želi da države kandidate drži u svojoj orbiti, bez namere da ih u kratkom roku potpuno integriše. Danas tempo pregovora više zavisi od geopolitičkih prilika i političke volje EU, nego od reformi i zasluga država kandidata.

Pregovarački tim bi, prema rečima ministarke zadužene za evropske integracije Jadranke Joksimović, trebalo da čini šef, državni sekretari Ministarstva finansija i Ministarstva spoljnih poslova, šef i sekretar misije pri EU. O njihovim biografijama je u zemlji permanentne rekonstrukcije Vlade izlišno govoriti do otvaranja prvih poglavlja, ali nesporno Srbija ima i više nego dovoljno adresa na kojima se radi isključivo na integracijama. I ne bi moralo da znači da ih je previše da su najvažnije uloge u pregovorima podeljene makar nekoliko meseci pre nego što se očekuje otvaranje prvih poglavlja. Kancelariji za evropske integracije (koja bi trebalo da ima ulogu sekretarijata) i ministarki, odnosno pregovaračkom timu, i Vladi, koja je prema strukturi usvojenoj 2013. godine nazvana koordinacionim telom u pregovorima, treba dodati pregovaračke grupe za svako poglavlje, čiji članovi mogu biti promenljivi u zavisnosti od potreba i koje bi u osnovi trebalo da čine zaposleni u odgovarajućim resorima, institutima, istraživačkim centrima, nevladinom sektoru. Glavni pregovarač mogao bi da bude vodeća politička figura (na primer, ministarka Joksimović). Svaka država strukturira pregovore prema sopstvenim potrebama, pa bi i takav model bio već viđen.

Ana Trbović, dekanka Fakulteta za ekonomiju, finansije i administraciju FEFA, kaže da su zemlje kandidati imale različite oblike koordinacije procesa. U nekima je vodeću ulogu imalo ministarstvo spoljnih poslova, a u drugima posebna kancelarija ili ministarstvo zaduženo za evropske integracije. Tačno je da kod nas postoje tri različite funkcije, ne računajući dodatno ulogu ministra spoljnih poslova i premijera, i da bi bilo efikasnije da su one objedinjene. Kancelarija za evropske integracije trebalo bi da je u tesnoj sprezi sa premijerom kao ključnom osobom za najviše političke odluke i da koordinira proces sa resornim ministarstvima. Posao se može podeliti tako da direktor Kancelarije koordinira interno reforme, da šef pregovaračkog tima koordinira rad pregovaračkih timova, a da ministarka zadužena za evropske integracije pojača interno politički pritisak da određene reforme budu prioritet, ali i sa ovom podelom preklapanje je veoma visoko.

Profesorka Trbović kaže da formalno otvaranje pregovora zavisi i od administrativnih kapaciteta Brisela, odnosno različitih direktorata koji treba da se posvete Srbiji pored redovnih obaveza, ali svakako i od političkih prilika. Za sada pitanje da li se neko poglavlje otvara u septembru ili februaru još uvek ne možemo smatrati odlaganjem. Konačna odluka još nije doneta, ali očekuje se da prvo krenu pregovori o poglavljima koja se odnose na reformu sudstva i borbu protiv korupcije, jer je iskustvo sa prethodnim proširenjima pokazalo da su to najteža poglavlja. Novost je i da se pregovori o poglavljima ne zatvaraju do kraja procesa pristupanja, kako bi primena bila dosledna i stalno se unapređivala. Moguće je zato i da će biti pokrenuti pregovori i za više poglavlja istovremeno. Poglavlje 32, koje se odnosi na finansijsku kontrolu, sada je mnogo značajnije nego pre svetske finansijske krize, te je stoga moguće da se nađe među prvima.

I Jovanović kaže da se nadležnosti glavnog pregovarača i ministra poklapaju, što se može rešiti tako da ministar politički lobira, a da se pregovarač bavi tehničkim aspektima procesa. Kancelarija za evropske integracije treba da postane ili sekretarijat pregovaračkog tima, ili da njom direktno upravlja ministar za evropske integracije. Što je jedna vlada posvećenija evropskim integracijama, to je manja potreba za gomilanjem administrativnih tela, jer se impuls za usklađivanje i reforme daje na samom političkom vrhu. Koordinacija pridruživanja ima smisla samo u kontekstu sveobuhvatne reforme državne administracije. U suprotnom, imaćemo gomilu agencija čija se nadležnost poklapa sa nadležnošću resornih ministarstava.

U iščekivanju sledećeg izveštaja o napretku Srbije, u oktobru, ni ime glavnog pregovarača još uvek nije poznato, pa deluje da u Vladi Srbije ni sami ne veruju da će prvo poglavlje biti otvoreno kada ga očekuju. Prethodni izveštaji svedoče da njihov ton ne zavisi od suštinskih reformi (koje se uvek mogu pohvaliti i uvek im se može naći mana) koliko od ispunjenosti aktuelnog političkog uslova. Retorika oduševljenja spremnošću Srbije na saradnju, koja se jedino i mogla čuti od proleća do kasnog leta iz Brisela i Berlina, ničim, međutim, nije najavljivala nove ultimatume u procesu pridruživanja. Strah da će dublja kriza u odnosima sa Rusijom donositi i nove zahteve Srbiji, nije neosnovan. Pošto Brisel nema pravne načine da Srbiju spreči da izvozi na rusko tržište, analogijom puža Merkelova je podsetila da još ima čime da ucenjuje integracije, a da ucena izgleda i pravno moguća i opravdana. Po objavljivanju narednog izveštaja, početkom oktobra, biće jasnije da li istim tempom (puža) može komotno da se imenuje i pregovarački kadar ili ima smisla ubrzavati ga.