Mukotrpan put do javnog sektora po meri građana: (Ne)efektivnost i (ne)efikasnost, ključni problemi državnih preduzeća

Javni sektor u našoj zemlji zapošljava četvrtinu svih zaposlenih. Ali, ne samo to. Uloga javnog sektora je da obezbedi javni interes vlasnika, građana naše zemlje. Naš interes je u tome da sva javna preduzeća i sve javne službe funkcionišu i da građani i privreda dobijaju usluge kakve zaslužuju. Na tom putu postoje razne prepreke. 

Zamislite da javni sektor radi besprekorno! Javna preduzeća služe za ponos i diku građana. Tu rade samo ljudi koji imaju javni interes kao ključnu vrednost, organizacije su agilne, sistem pametan, usluge profesionalne i stalno se unapređuju. Nema razlike da li ste u dobrom privatnom ili javnom preduzeću. Mislite da nije moguće? Jeste, ali treba vremena i upornosti. 

Efektivnost i efikasnost. Ove dve reči mogu da sažmu sve probleme državnih preduzeća. Efektivnost znači raditi prave stvari, a efikasnost raditi te stvari na pravi način. Dakle, problemi državnih preduzeća rešavaju se kada ona rade prave stvari na pravi način. A to je proces koji počinje utvrđivanjem prioriteta, nastavlja se orijentacijom na rezultate i ide sve do uspostavljanja radnih procesa, adekvatnog praćenja rezultata i reagovanja na odstupanja od planiranog i mogućeg.

Efektivnost ponekad manjka jer se ne zna da li je osnovni cilj rada državnih preduzeća ekonomski (proizvod, profit i solventnost) ili socijalni (zapošljavanje ljudi, finansiranje kulture i sporta, niske cene i slično). Za te dileme odgovoran je osnivač (Vlada) jer daje pogrešne podsticaje. Koliko puta je, na primer, iz Srbijagasa moglo da se čuje da od tog preduzeća ne treba očekivati da maksimizira ekonomski rezultat kada Vlada insistira na tome da se gas prodaje po cenama koje su niže od nabavnih. Menadžment u takvim uslovima može samo da minimizira štetu, mada - kada fali smisao (efektivnost), teško je očekivati bilo kakvu posvećenost (efikasnost).

"Problem je primena"

Efektivnost se obezbeđuje strateškim opredeljenjima i njihovom primenom. Strategija za upravljanje državnim preduzećima postoji. Doneta je 2021. godine (za period do 2027), zajedno s akcionim planom za primenu. Imamo i principe za korporativno upravljanje i analizu njihove primene u javnom sektoru. Sve ovo finansirale su međunarodne institucije i pisali dobri stručnjaci. Ne može im se prigovoriti da odstupaju od onoga što je potrebno, logično i već uspešno primenjivano u drugim državama.

Primena je problem. Nije toliko važno šta piše, već šta se radi. Različite reformske planove imali smo i imamo već desetinama godina, možda nisu bili idealni, ali bi bilo drugačije i da su samo delimično ispunjeni. Zašto se ne provode? Delom zato što to pretpostavlja uklanjanje političkih i partijskih interesa (opet se vraćamo na efektivnost), delom zato što su potrebne promene po dubini a to nije lako ni osmisliti ni primeniti (procesi za povećanje efikasnosti).

Sada, dakle, imamo strategiju, pa i novi zakon o upravljanju u državnim preduzećima. Zbog problema neefektivnosti državnih preduzeća, nastaju problemi i tamo gde nema razloga da ih bude. Prisutno je nepoverenje. Tako se u letošnjoj kritici zakona za upravljanje u državnim preduzećima ukazivalo i na to da nije dobro da se desi centralizacija vlasništva (da se na Ministarstvo privrede prebace preduzeća rasuta po različitim ministarstvima), iako je ovo standardna, formalna i tehnička stvar, proistekla iz međunarodne prakse.

Nepoverenje se letos pokazalo i kada je reč o tome da li bi javna preduzeća trebalo da budu prevedena u status akcionarskog ili društva sa ograničenom odgovornošću. Povećanje rizika za privatizaciju nadvladalo je nad mogućim unapređenjima upravljanja, pa se od ovoga odustalo. Sve ovo pokazuje da - dok se ne reše krupna pitanja (efektivnost) - teško će se doći do razumevanja javnosti i podrške za operativnije stvari (efikasnost).

Dakle, efikasnost teško može da se uspostavi kada nema efektivnosti. Ali, ne treba imati iluzije, i kada nema dilema oko strateškog usmerenja, uopšte nije lako optimizovati procese. Nimalo lako nije izgraditi strukturu odozdo, tj. unaprediti standardne menadžerske kompetencije i odnose sa zaposlenima.

Izgradnja strukture tiče se kriterijuma za izbor organa upravljanja, praćenje njihovog rada, izradu plana i programa usavršavanja i sertifikacije, visine i strukture zarade. Kada su zarade u pitanju, mora se konačno priznati da je i u državnom sektoru potrebno da se nekima daju mnogo veće zarade, a da se drugima smanje. To ide teško, pogledajte samo agoniju s platnim razredima za državnu administraciju, primena se godinama odlaže baš zbog toga što se uređivanjem sistema gube mnoge povlastice, s jedne strane, i priznaju realne okolnosti da neke plate moraju i da rastu - i jedno i drugo bode oči. Upravljanje zaradama bilo bi lakše kada bi se uradile objektivne sistematizacije, pa po njima krenulo da se zapošljava i otpušta.

Slično važi i za niže nivoe menadžmenta i za zaposlene. Ako hoćemo sposobnije i odgovornije rukovodioce, onda moramo da imamo jačanje kompetencija u javnom sektoru. To podrazumeva izradu ili promenu kurikuluma za edukaciju, ali i da takva vrsta obuke bude dostupna i privlačna za zaposlene u javnom sektoru. A tiče se svih nivoa, od ministra ili direktora državnog preduzeća, do službenika s najmanjim nivoom odgovornosti.

Edukacija i usavršavanje menadžera

Prethodna potreba će biti još izraženija kada se uvede red u upravljanje državnim preduzećima. Tada će mnogi imati problem nedovoljnog znanja ili motivacije, bilo da sada funkcionišu po principu „radio ne radio, svira mi radio“ ili su do zaposlenja došli na privilegovan način. Iz ugla potreba društva postavlja se važno pitanje: gde naći ili kako izgraditi ogroman broj kompetentnih menadžera i zaposlenih za obavljanje javnih poslova? Jedni ne veruju u to da na red stvarno dolazi profesionalizacija, drugi bi želeli da rade, ali nemaju znanje i veštine za to.

Teško da bi se edukacija i usavršavanje menadžera i zaposlenih mogli organizovati centralizovano. Na tržištu Srbije postoji veći broj organizacija koje nude formalno i neformalno obrazovanje i to nije slučajno - nastale su kao odgovor na potrebe privrede. Brojne oblasti za izgradnju i nadgradnju kompetencija, kao i načini da se to postigne ukazuju na to da će i za državna preduzeća biti potreban sličan pristup. Potrebnu fleksibilnost centralizovani sistem obuke neće moći da ostvari.

Ishod bi trebalo da bude drugačiji način na koji se upravlja u javnom sektoru - kako državni rukovodioci odlučuju, kreiraju javne usluge i suočavaju se s problemima u javnom sektoru. Izgradnja potrebnih kompetencija bliska je konceptu koji bismo mogli nazvati „državni preduzetnik“. Taj preduzetnik mora da zna da definiše prirodu problema (koliko je važan za javni interes, koliko je hitan), da razmišlja analitički i na osnovu podataka, da bude orijentisan ka ljudima (kako onim čije potrebe zadovoljava, tako i onih kojim upravlja i s kojim radi), da bude sposoban da gradi multidisciplinarne timove i da zna da izmeri neto društvene efekte svojih politika i mera.

Državna preduzeća su veliki resurs. Ona trajno ostaju važan akter u privrednom životu, ne samo kod nas, pošto ne postoje teorijski ili empirijski razlozi da se ide na punu privatizaciju. S druge strane, suprotno čestim prozivkama u javnosti - da je Srbiju snašao neoliberalizam - državni sektor je zapravo i dalje prevelik (mereno udelom u stvorenoj vrednosti ili zaposlenosti). Posebno je veliki problem što na listi najvećih gubitaša već tradicionalno dominiraju državna preduzeća. Svi ti podaci zapravo pokazuju da odnos prema državnim preduzećima mora da se promeni i popravi, kako bi im se omogućilo da prežive i da se razviju. Može slobodno da se ode korak dalje, pa da se kaže i da razvoj čitave države zavisi u dobroj meri od preduzeća u njenom vlasništvu.

Promene u oblasti upravljanja u javnom sektoru nisu u potpunosti političke prirode. Politički aspekt promena postoji u delu koji se tiče strateških odrednica, kao što su definisanje društvenih prioriteta (da li se radi prava stvar) ili kulture u organizacijama širom javnog sektora (da li ima korupcije i odgovornosti). Izazovi i potrebe bili bi prisutni i u društvu bez korupcije ili partijskih i ličnih interesa. Primer bi mogla biti skupa medicinska oprema koja jednom, nakon što je s pravom nabavljena, dugo stoji neraspakovana i neupotrebljena. Promene se tiču (i) struke i usmerene su ka razvoju znanja, veština i metoda upravljanja - a to su kompetencija koje ne padaju s neba, već se mukotrpno grade.

Ovo je samo mali osvrt na oblasti profesionalizacije u javnom sektoru. Važno je da postoje volja, strategija i plan, kao i svest o neminovnosti podizanja nivoa profesionalizma javnog sektora. Za neku sledeću priliku ćemo ostaviti pitanja izbora idealnih kadrova za javnu službu (velika tema), načina pripreme tih kadrova za dugoročnu karijeru u javnoj službi, načina nagrađivanja i obuka, izbora direktora i kadrovske službe sastavljene od stručnjaka a ne od partijskih kadrova i, na kraju, upravljanja i nadzora kroz upravljačka tela po modelu korporativnog upravljanja.

Autor je predavač Mokrogorske poslovne škole, a od 2011. do 2020, kada je podneo ostavku, bio je član Fiskalnog saveta

PROMO / Ministarstvo informisanja