Sankcije se i Americi obijaju o glavu

Već u samom naslovu knjige (Backfire: How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interest, New York: Columbia University Press, 2022), njena autorka Agata Demare stavlja do znanja da su se Americi, najmoćnijoj (još uvek) zemlji sveta, sankcije koje stalno, svima i svakom uvodi obile o glavu. Da li je to tačno? Kako je to uopšte moguće? Koji su to osnovni razlozi koji dovode do takvog ishoda? Zbog čega američka politička elita ne može da uoči te razloge? Ili ih je možda već davno spoznala, ali na njih ne obraća pažnju? Odgovori na ova pitanja – nijedno nije zaobiđeno, ništa nije izbegnuto – započinju uvidom da Amerika sankcije drugim zemljama, ali i organizacijama, kompanijama i pojedincima, uvodi prevashodno iz unutrašnjopolitičkih razloga. Domaćem javnom mnjenju – biračkom telu – uvođenjem sankcija se pokazuje odlučnost američke političke elite na međunarodnoj sceni, bez obzira na to šta se na njoj dešava i da li to što se dešava zaista ugrožava američke interese, i to one koji se poslednjih decenija izuzetno široko definišu. Kada se u svetu desi nešto što (opravdano ili ne) uznemiri javno mnjenje – a bar to nije teško u dobu masovnih komunikacija, društvenih mreža i nevladinih organizacija, koje ushićeno zastupaju, šta već zastupaju – onda odjekuje poklič: „Uradite nešto, odmah!“. Sankcije tada postaju očigledno rešenje – mogu brzo da se uvedu. Brzina ima svoju cenu – nema vremena da se sankcije osmisle, a još manje da se promisli šta će biti njihovi efekti, naročito ne šta bi sve mogli da budu njihovi uzgredni, neželjeni efekti. I tu počinje odgovor na pitanje o uzrocima obijanja sankcija Americi o glavu. Amerika sankcije sve više uvodi i zbog toga što su njihovi direktni politički troškovi relativno mali. Administrativni troškovi njihovog uvođenja su zanemarljivi, troškovi primene tek su malo veći, a sve je to beznačajno u odnosu na političke troškove neke alternativne akcije na međunarodnom planu, poput, na primer, vojne intervencije, naročito ukoliko je na drugoj strani ozbiljna vojna sila. Pa onda postaje jasno zbog čega je dan posle ruske agresije na Ukrajinu, američki predsednik javnosti stavio da znanja da neće biti američkog direktnog vojnog uplitanja, neposrednog učešća u ratu, ali će biti – sankcija Rusiji. Konačno, sankcije ponekad, u malom broju slučajeva doduše, postižu željeni cilj ili se barem to tako javnosti može predstaviti, pa se onda na sva zvona obnaroduje novi uspeh američke spoljne politike i dokaz američke odlučnosti. Ukratko, sankcije podižu političku popularnost onima koji su ih uveli. Sve su to razlozi zbog kojih Amerika početkom treće decenije ovog veka sprovodi preko 70 programa sankcija uperenih protiv preko 9.000 pojedinaca, organizacija, kompanija i zemalja. Tu su na broju one tradicionalne, protiv Severne Koreje i Kube, ali i najnovije: brojne, mada ne sveobuhvatne sankcije protiv Rusije, protiv izabranih tamošnjih kompanija, kao i protiv mnoštva pojedinaca koji čine rusku političku i poslovnu elitu. Sankcije Kubi su u knjizi detaljno obrađene, budući da se na tom slučaju gradi veliki broj zaključaka. Prvo, Amerika više od trideset godina nije zvanično otkrila pravi cilj sankcija toj zemlji – smena postojeće vlasti i uspostavljane nove, prijateljski nastrojene. Tek je zakonom iz 1992. godine taj cilj (posredno) obelodanjen. Drugo, kada sankcije nisu međunarodne, nego samo američke, zemlja protiv koje su one uperene relativno se lako prilagođava i počinje da trguje sa drugim zemljama, čak i američkim saveznicima. Ne treba zaboraviti da sankcije Kubi nije uvela čak ni Kanada, svakako Americi prijateljski nastrojena zemlja. Zbog Rusije i Kine u Savetu bezbednosti – nisu baš nešto kooperativne u poslednje vreme – današnja Amerika otpisala je mogućnost uvođenja međunarodnih sankcija prema njenim političkim interesima. To nezadovoljnoj američkoj političkoj eliti pridružuje i poslovnu elitu, budući da kompanije iz trećih zemlja preuzimaju poslove američkih, kojima njihova zemlja zabranjuje da posluju. Iz tog razloga Amerika je počela da uvodi – sekundarne sankcije. U knjizi se one detaljno opisuju. Iako kompanije iz trećih zemalja, često američkih saveznika, nemaju pravnu obavezu da prekinu poslovanje sa zemljama ili kompanijama koje su pod američkim sankcijama, Amerika im preti, ukoliko to ne učine, zabranom pristupa američkom tržištu i onemogućavanjem korišćenja američkog dolara. Imajući u vidu veličinu američkog tržišta i rasprostranjenost američkog dolara kao rezervne svetske valute, koja se direktno ili indirektno (u valutnim menjačkim poslovima) koristi pri transakcijama, kompanije iz trećih zemalja „dobrovoljno“ napuštaju poslovanje sa onima koji su pod američkim sankcijama. Riziku ove vrste naročito su izložene multinacionalne banke, pa najveće među njima u odeljenjima koja prate usklađenost poslovanja sa američkim sankcijama zapošljavaju po 30.000 visokoplaćenih službenika, a njihovi budžeti za te namene kreću se i do jedne milijarde američkih dolara godišnje. Ekonomisti bi rekli – uvećavaju se transakcioni troškovi i alokativna neefikasnost. Stoga ne čudi to što mnoge kompanije iz Americi (zasad) prijateljskih zemalja počinju da škrguću zubima zbog propuštenih poslovnih prilika, uvećane neizvesnosti (najgora stvar za poslovni svet) i povećanih troškova poslovanja. A kada to rade kompanije, onda to počinju da čine i zemlje u kojima je sedište tih kompanija. Osećaju da su uhvaćene, po rečima autorke, u unakrsnu vatru između Amerike i koga već sa druge strane vatrene linije, a za to krive Ameriku. Poslednja lekcija iz američkih sankcija Kubi je da – one traju. Bez obzira na to što nisu postigle cilj – drug Fidel je i dalje politički živ – sankcije Kubi su još uvek na snazi, sada već više od 60 godina. Ne daju rezultat, ali opstaju. Autorka uverljivo objašnjava ovaj paradoks. Ukoliko bi Amerika ukinula sankcije kada se uveri da one ne daju rezultate, to bi stvorilo loše podsticaje za zemlje kojima će se tek uvesti sankcije. Poruka bi bila nedvosmislena: izdržite par godina, ne menjajte svoje ponašanje, onda će Amerika da ukine sankcije koje je uvela, i sve će se vratiti na staro. Tom porukom bi se potkopala mogućnost da sankcije u budućnosti deluju. Takođe, domaće biračko telo ne bi bilo zadovoljno priznanjem slabosti i mirenjem sa tim što Amerika nije bila u pravu – a dobro je poznato da je Amerika uvek u pravu. A to što sankcije nisu dale rezultate – tim gore po stvarnost. Kada deluju, sankcije se ukidaju, to bar mi u Srbiji znamo. Kada ne deluju, ostaju za sva vremena – začaran krug. Najgore od svega, napominje autorka, u vreme sveobuhvatne globalizacije, teško je unapred sagledati sve uzgredne efekte sankcija – efekte prelivanja. To se uverljivo pokazalo na primeru sankcija koje je Amerika 2017. uvela ruskoj kompaniji Rusal, jednom od najvećih proizvođača aluminijuma u svetu. Efekte su osetili svi oni koji neposredno ili posredno koriste aluminijum, čija se ponuda umanjila, a cena uvećala. To, na primer, uključuje i pivare, koje u aluminijumskim limenkama i bačvama isporučuju dobar deo svoje proizvodnje. A u novostvoreni prostor na svetskom tržištu aluminijuma ubacili su se, uz lepe profite, kineski proizvođači. Teško da je to bila zamisao onih koju su u Vašingtonu uvodili sankcije Rusalu. Knjiga pruža obilje materijala za razmišljanje ne samo o sankcijama, njihovim mehanizmima, njihovoj delotvornosti, nego i o današnjoj Americi – zemlji koja prednjači u njihovoj primeni. Savremena Amerika, zaključak je autora prikaza, rascepana je između svog globalnog, navodno liberalnog intervencionizma, zasnovanog na kod kuće rasprostranjenom osećaju sopstvene izuzetnosti, i kratkoročne, kratkovidne domaće političke kombinatorike, kako onih koji se biraju, tako i onih koji ih biraju. Tu leži odgovor zašto su sankcije Americi počele da se obijaju o glavu. Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, u penziji Skraćena i prerađena verzija prikaza knjige objavljenog u Analima Pravnog fakulteta, koji je dostupan na: https://anali.rs/arhiva/anali-2023-vol-71-1/