I loše koncesije su moguće, zar ne

Koncesije nisu neuobičajene za realizaciju velikih infrastrukturnih projekata ili nabavku specijalizovanih usluga, koje pruža neko ko ima znanja i iskustva i spreman je da u periodu od tri do pet godina investira određenu sumu novca za osposobljavanje projekta i da onda te troškove pokriva prihodima po tom osnovu u dužem periodu od 10, 25 ili čak 99 godina. Koncesije se u poslednje vreme najčešće realizuju u formi javno-privatnog partnerstva (JPP), čiju prirodu dobro odražava definicija Kanadskog saveta za JPP, po kojoj je to „kooperativan poduhvat između javnog i privatnog sektora, zasnovan na ekspertizama svakog partnera koji najbolje odražava javne potrebe kroz odgovarajuću alokaciju resursa, rizika i premija“. Javni sektor kroz JPP pokušava da transferiše rizike projekta što je moguće više na privatnog partnera. Suština je da se rizik optimalno raspodeli - javni partner bi, na primer, trebalo da bude zadužen za dozvole i saglasnosti, a privatni za nabavku, montažu i eksploataciju opreme. Tipičan primer raspodele rizika izgledao bi ovako - ako se ispostavi da je godišnji planirani obim usluga, naveden u tenderu, veći od stvarnog, javni sektor će kompenzovati koncesionara, a ako rezultati budu bolji od očekivanih, privatni partner će deo neočekivanog prihoda ustupiti javnom. Konkretno, ako je očekivani prihod koncesionara bio 50 miliona dolara, a stvarni 35 miliona, javni sektor će nadoknaditi koncesionara sa 9,3 miliona. Ukoliko je pak, umesto očekivanih 50 miliona, stvarni prihod bio 60 miliona, koncesionar će platiti javnom partneru dodatnih 2,5 miliona dolara. Oblici JPP zavise od lokalnih uslova i mogu značajno da variraju sa aspekta vlasništva, prirode ugovornih odnosa, trajanja ugovora i strukture prihoda. Nekih 10-15 odsto kapitalnih investicija u Velikoj Britaniji, vrednih 60 milijardi evra, realizovano je tokom 1990-ih kroz razne oblike JPP. U transportu su na taj način ostvarene prosečne uštede od 30 odsto u odnosu na troškove u javnom sektoru, pa je 1997. britansko Ministarstvo transporta definisalo kategorije investicija kod kojih se mora vrednovati inicijativa JPP kao metod nabavke i to - za nova vozna sredstva (železnica, metro, tramvaji), gradnju novih ili produžetak postojećih linija metroa i železnice, IT projekte (tiketing, upravljanje saobraćajem), napajanje električnom energijom, signalizaciju, pokretne stepenice u železničkim i metro stanicama, punjenje aviona u vazduhu za sistem ratnog vazduhoplovstva. Svi projekti tipa „ključ u ruke“, sa fiksnim cenama i datumom završetka, nose rizik značajnog prekoračenja troškova i kašnjenja, s tim što su u Velikoj Britaniji tokom 90-ih ta prekoračenja troškova kod JPP projekata bila samo 22 odsto, a kod klasičnih nabavki čak 73 odsto. Istovremeno su JPP projekti bili i efikasniji, jer se kasnilo samo u 24 odsto slučajeva, dok su istovremeno rokovi probijeni u 70 odsto klasičnih nabavki. Istorijat - otkud aerodrom u Surčinu: Priča o Aerodromu Beograd počinje još 1910. Od tada do danas „letilište“ je menjalo lokaciju, raslo i razvijalo se. Prvo je nastalo krajem 1910, na vojnom vežbalištu u predgrađu Banjica. Ovde su letenje avionom prikazivali pioniri avijacije - Simon, Maslenikov, Vidmar i Čermak. Tu je, početkom 1912, podignut prvi drveni hangar za avione namenjen ratovanju sa Turskom. Banjički aerodrom korišćen je i posle Prvog svetskog rata za potrebe poštanskog saobraćaja na relaciji Skoplje - Niš - Beograd - Novi Sad i Beograd - Sarajevo - Mostar. U blizini mesta gde se nalazio ovaj aerodrom danas je Vojnomedicinska akademija (VMA). Aerodrom Kalemegdan - Donji grad se nalazio na potezu od turskog amama (danas Planetarijuma) prema ušću Save u Dunav. Sa ovog mesta prvi avion poleteo je u januaru 1911. Danas se na ovom mestu redovno održavaju aero-mitinzi sportske i ultralake avijacije. Aerodrom u blizini Pančeva počeo je sa radom 1923, kada je vazduhoplovna kompanija Franko-Rumen pokrenula međunarodnu liniju Pariz – Carigrad, a iste godine uspostavljen je i poštanski saobraćaj. Aerodrom je korišćen i za obuku pitomaca vazduhoplovne akademije ratnog vazduhoplovstva Kraljevine Jugoslavije. Na tom mestu danas se nalaze hale fabrike aviona UTVA, kao i travnata pista koja se koristi za probne, sportske i trenažne letove. Međunarodni aerodrom Beograd izgrađen je na livadi koja se zvala Dojno polje, između Bežanijske kose i leve obale Save, oko dva kilometra južno od Zemuna. Otvoren je za saobraćaj u martu 1927, a od februara 1928. sa njega poleću i avioni prve domaće avio-kompanije, Aeroputa. Aerodrom je raspolagao sa četiri travnate poletno-sletne staze. Tokom Drugog svetskog rata koristili su ga Nemci, a oni su ga i porušili 1944, pri povlačenju iz Beograda. Za lokaciju novog međunarodnog aerodroma izabran je prostor u blizini Surčina, 18 kilometara od Beograda. U saobraćaj je pušten 1962, imao je jednu pistu dužine 3.000 metara, rulnu stazu od 3.350 metara, pristanišnu zgradu za prijem putnika, kontrolni toranj, veliku platformu za opsluživanje letelica i drugu savremenu opremu. Kasnije je izgrađena i nova zgrada za prijem putnika, proširena platforma za prijem aviona i produžena pista, a 14. maja 2006. otvoren je Terminal 2 na tri etaže. Urbanističkim planovima Beograda još od 70-ih predviđa se mogućnost izgradnje druge, potpuno nezavisne piste sa zapadne strane aerodroma. Prostor za to se uspešno čuva, ali samo na papiru. Sve je više slučajeva uzurpacije delova buduće piste od strane lokalnog stanovništva i trenutno - koliko god da se Beograd ubrzano razvija i navodno sprema za velike manifestacije, poput specijalizovane izložbe Ekspo 2027. - druge piste, bar u dogledno vreme, neće biti. Nedavno izgrađena, „umetnuta pista“ bila je neophodna zbog jako lošeg stanja postojeće, ali ne postoje uslovi da se obe koriste u isto vreme. Broj putnika se ubrzano povećava, uskoro će ih biti između osam i deset miliona godišnje, a za više od 15 miliona putnika biće neophodna i potpuno funkcionalna druga pista. Ključni elementi koncesije za Aerodrom „Nikola Tesla“: Koncesija u saobraćaju predstavlja jedan od složenijih ugovornih oblika. Tim ugovorima u regularnim uslovima svi se dive i zlokobno konstatuju kako su pravnici „uzeli“ pare, a kad bitni elementi krenu nizbrdo prelazi u „đavolji“ ugovor. Zato dobra koncesija mora da ima jasno definisane osnovne elemente ugovora: utvrđene potpisnike i pravne sledbenike, predmet koncesije i definiciju tipa usluga, rok važenja i definisanu proceduru za njegovo produženje, finansijske garancije za dobro izvršenje, vrednost radova i jasnu metodologiju za korekciju cena u toku realizacije ugovora, način kontrole rada koncesionara, definisane ključne indikatore kvaliteta usluge (maksimalno vreme realizacije pojedinih operacija sa putnicima, prijem i izdavanje prtljaga, otprema aviona, funkcionisanje liftova i pokretnih stepenica, čistoća, klimatizacija…), naplatu penala za neizvršene usluge, raskid ugovora i naplatu štete. U mnogim primerima koncesija sa kojima sam se sretao postojala je klauzula koja ovlašćuju tenderski komitet (telo koje sprovodi tender) da u dužem periodu nadzire primenu i proverava poštovanje uslova iz tendera, jer se ugovor zaključuje na duži period, a svako može ponuditi „med i mleko“ u prvih pet godina. Zaključkom iz aprila 2015. Vlada Srbije preporučila je Aerodromu „Nikola Tesla“ da pokrene postupak javne nabavke usluge menadžerskog konsaltinga i izabere savetnika koji će mu pružiti stručnu pomoć u procesu strateškog razvoja. Godinu dana kasnije za konsultanta je izabran konzorcijum, predvođen investicionom bankom LAZARD Freres SAS. Prema projektnom zadatku, savetnik je u prvoj fazi trebalo da proceni moguće opcije učešća privatnog sektora (prodaja akcija, JPP sa elementima koncesije ili bez njih), a u drugoj da, shodno odluci Vlade Srbije, pripremi i sprovede postupak izbora privatnog partnera sa elementima koncesije, Javni poziv za davanje koncesije za finansiranje, razvoj kroz izgradnju i rekonstrukciju, održavanje i upravljanje infrastrukturom Aerodroma i obavljanje delatnosti operatera objavljen je 10. februara 2017. Već na startu bilo je jasno da na njemu neće svi moći da se nadmeću i da će taj tender proći bez firmi koje su već u najam uzele neke od vazdušnih luka u krugu od 450 kilometara od Beograda. Tako su iz trke eliminisani francuski ADP i Turski TAV, koji su prisutni u Zagrebu, odnosno Makedoniji, kao i francuski LIMAK. U narednih nekoliko koraka, spisak od 25 zainteresovanih sveden je na pet. Toliko ih je, po proceni javnog tela, sastavljenog od predstavnika Vlade i Aerodroma, dostavilo blagovremene i uredne prijave za neobavezujuće ponude. Od pet ponuđača koji su se kvalifikovali za drugu fazu, 8. decembra 2017. obavezujuće ponude dostavila su četiri. Pored francuskog Vansi erporta (Vinci Airports), koji je nastupio samostalno, ponude su dostavila još tri konzorcijuma. Prvi su činile dve francuske kompanije - Meridiam Eastern Europe Investments S.A.S. i Eiffage S.A - i Zurich Airport International AG iz Švajcarske, drugi indijski GMR Infrastructure Limited i grčka Terna S.A, a treći Incheon International Airport Corporation iz Južne Koreje, turski IC Ictas Altypi Yitirimlari ve Isletme A.S. i kiparski VTB Capital Infrastructure Holdings Limited. Javno telo je 5. januara 2018. kao najpovoljniju izabralo ponudu Vansija, sa kojim je i potpisan ugovor o koncesiji na rok od 25 godina. Koncesionar je za realizaciju svih ugovorenih aktivnosti osnovao posebno privredno društvo, Vansi erport Srbija d.o.o. Beograd, koje je po tom ugovoru trebalo da plati 501 milion evra jednokratne koncesione naknade, da plaća godišnju koncesionu naknadu, ukupno 228 miliona evra za 25 godina i da u Aerodrom investira 732 miliona evra. Da bi ispunio sve obaveze, Vansi se zadužio za 420 miliona evra na rok od 17 godina kod četiri multilateralne institucije (Međunarodne finansijske korporacije, Evropske banke za obnovu i razvoj, Francuske agencije za razvoj i nemačkog DEG-a) i šest komercijalnih banaka. Ugovor o koncesiji potpisan je 22. marta 2018, a 22. decembra iste godine Vansi je preuzeo upravljanje beogradskim aerodromom. Tri prve godine, 2019, 2020. i 2021, Aerodrom „Nikola Tesla“ AD, u kome je Republika Srbija većinski vlasnik sa 84,5 odsto akcija, poslovao je sa gubitkom, uprkos tome što mu je u opisu posla samo da naplaćuje godišnju koncesionu naknadu u rasponu od četiri do 16 miliona evra, koju je koncesionar dužan da plaća svake godine do isteka ugovora, s tim što ta naknada, prema javno saopštenim detaljima, ne bi smela da bude manja od pet odsto prihoda koncesionara. Pri tome su 2020, u godini pandemije, prihodi Aerodroma „Nikola Tesla“ bili samo 307 miliona dinara. Iste godine prihodi Beogradskog aerodroma (Belgrade Airport), čiji je jedini vlasnik Vansi, bili su 13,1 milijardu dinara, pa je lako izračunati da je ta firma „Nikoli Tesli“ AD, umesto pet uplatili oko 2,3 odsto ukupnih prihoda. Tako je firma u većinskom vlasništvu države 2020. završila u minusu od 6,7 miliona evra. I godinu pre i godinu posle pandemije, Aerodrom „Nikola Tesla“ poslovao je sa neto gubitkom - 2019. je bio 3,7 miliona evra, a 2021. oko dva i po miliona evra. Svi poslovni prihodi „Nikole Tesle“ vode se kao „ostali prihodi“ i svode se na koncesionu naknadu, koja je 2020. bila 2,6 miliona, sledeće godine 5,3 miliona, a lane nepunih šest miliona evra, kada je Aerodrom, prvi put otkako je potpisan ugovor sa Vansijem, ostvario simboličnu neto dobit od 170.000 evra (20,2 miliona dinara). I druga kompanija, Beogradski aerodrom, u stopostotnom vlasništvu Vansija, koja je aerodrom u Surčinu dobila na korišćenje narednih 25 godina, od starta je u minusu. Rekordni je uknjižen 2020, najviše zbog pandemije, kada avio-saobraćaj mesecima nije funkcionisao normalno, pa je neto gubitak iznosio 53 miliona evra, 2021. minus je smanjen na 31,7 miliona, a lane na napunih 18 miliona evra. Obe ove firme postojaće dok traje koncesija. Problem je, međutim, što ugovor o koncesiji nikada nije objavljen i javnost zna samo delove, koje je Vlada pristala da objavi. Nisu objavljene obaveze Republike Srbije, ali neočekivano visoka cena od 501 milion evra ukazuje da postoje i neke obaveze naše države za koje nikada nećemo saznati. Prvi problemi: S obzirom na to da je koncesija podrazumevala adaptaciju sa ciljem da se poveća i kapacitet i kvalitet usluga aerodroma, radovi su krenuli od prvog dana. Bilo je svakog dana vidljivo da se nešto valja iza brda. Prvi problemi su nastali u prilazu postojećoj i rekonstruisanoj zgradi terminala, premeštanju i širenju parkinga. Oni koji su češće putovali mogli su da primete skoro svakodnevne promene. Novi aerodrom se rađao i bilo je izvesno da nema povratka na staro. Paralelno je i domaći prevoznik, Er Srbija, otvarao nove linije. U junu 2023. prvi put sam putovao iz Barselone za Sarajevo i kroz Beogradski aerodrom prošao u tranzitu kao da sam koristio aerodrom u Beču, Cirihu ili Berlinu. Naravno, uz sve teškoće zbog radova, nije baš sve bilo kao u snovima, ali kako kaže stariji svet „kad gosti nisu besni ni kuća nije tesna“. Krajem juna i u tokom jula, međutim, dolazi do pucanja po svim šavovima. Stupa na snagu novi red letenja Er Srbije, sa mnogo više destinacija i većom frekvencijom saobraćaja. Svoje polaske uvećavaju i drugi operatori, a Aerodrom nije u stanju da kaže „ne“. Sve to dovelo je do povećanja neregularnosti, kašnjenja, ukidanja polazaka. Putujući svet je ostao bez vremena da se prilagodi ludačkom životu. Krenuli su sukobi, pametovanja i teške reči. Ništa gore nije moglo da snađe aerodrom koji je vozio svakodnevno na visokom broju obrtaja. Vrlo kratko se iz lagodnog života prešlo u samoubilačke misije. Odjednom smo stigli u zonu „đavoljeg ugovora“. Da situacija bude još komplikovanija, niko nije video ceo ugovor, osoblje u resornom ministarstvu se promenilo, došao je novi ministar koji je pokušao da podvikne, malo preti, malo moli, čime samo pojačava celokupnu rašomonijadu. Putnici su sve nervozniji, zaposleni sve napetiji i svima se čini da nema pilota u avionu. Oni koji su ovaj „đavolji ugovor“ pisali - i predstavnici Vlade i njihovi spoljni konsultanti - nisu se, po svemu sudeći, baš mnogo proslavili. U skladu sa osnovnim načelima JPP, država bi trebalo da štiti interese svojih građana i drugih putnika koji koriste aerodrom. Ona mora da bude spremna (zato i postoji „paralelno preduzeće“) da u svakom trenutku preuzme odgovornost i smeni ili raskine koncesiju. Zato je i koncesionar trebalo da obezbedi finansijske garancije za angažovanje alternativnih rešenja u najkraćem mogućem roku – na primer, uključenje više kompanija za pomoć pri čekiranju i izdavanju prtljaga. Iz analize zatečene situacije jasno se ukazuje na nekoliko grupa problema. Prvi je problem kapaciteta prijema i otpreme putnika. On je deo koncesionog ugovora koji se odnosi na elemente „obećanog“ kapaciteta. Novi zahtevi se prihvataju tek po profesionalnoj analizi već postojećih, koji postaju deo aneksa ugovora i dodatnih radova. Na kraju, lepše je imati problem sa prevelikim zahtevima nego aerodrom bez putnika. Verovatno je trebalo krenuti ranije sa razmišljanjem da se izgradi „prava“ druga pista, umesto što su pare bačene za potpunu obnovu stare, koja se trenutno ne koristi. NJu je trebalo minimalno rekonstruisati i okrpiti za posebne situacije, ali ne i za regularan saobraćaj. Trebalo je sačuvati 50-60 miliona evra za drugu pistu, ko god da bude naredni koncesionar. I problem nedostatka radne snage je morao da bude definisan ugovorom. Izvršioci moraju da budu adekvatno plaćeni, ko god to bio. Ako se povećava obim posla, sigurno će se povećati i prihodi, na osnovu kojih se ti povećani troškovi za zaposlene, posebno na ključnim mestima, mogu kompenzovati. Cene usluga koje podmiruju operatori ugovaraju se na drugi način i oni su deo pojedinačnih ugovora između aerodroma i avio-prevoznika. Te cene svakako moraju da prate promene na tržištu radne snage, energije… Svaki aerodrom se trudi da ima održivu politiku cena koja ne odbija nove operatore, ali i tu može da bude nesporazuma prouzrokovanih lošom tarifnom politikom. Zaključak: Beograd se ubrzano razvija, sa većim platama porašće i mobilnost putovanja, a da bi se godišnje u avio-saobraćaju prevezlo 15-20 miliona putnika Aerodromu Beograd je neophodna druga pista, a možda će se razmišljati i o novim aerodromima u Srbiji. Priča o nekoj novoj koncesiji za aerodrom, železnicu, metro, uspinjaču od Banovog brda do Belvila, rečni saobraćaj… biće sve aktuelnija. Tim pre što su koncesije najracionalniji oblik investicije, nasuprot korupcionaškim modelima i specifičnim individualnim šemama koje su dobre samo za odabrane pojedince. Uslov je da i ugovori budu transparentni, bez zatamnjenih strana, i da se njima zaštiti javni interes. Autor je konsultant, stalni profesor na Akademiji Međunarodne unije za javni prevoz (UITP), više od 30 godina radio je na saobraćajnim projektima koncesija u Velikoj Britaniji, Holandiji, Norveškoj, Izraelu, Egiptu, Indiji…