Nema besplatnog ručka

Čovek ode kod krojača da sašije novo odelo. Pažljivo odabere model i materijal i ode kući sa velikim očekivanjima. Oduševljeno ode po novo odelo. Ali kad ga je probao shvati da na njemu nema yepova. Požali se krojaču, a ovaj mu reče: „Ali zar niste rekli da ste vi bankar? Ko je ikad čuo da bankar zavlači ruke u svoje yepove?”.

Ova šala pada mi na pamet naročito ovih dana kada čujem da ljudi pričaju o koncesijama, odnosno partnerstvu javnog i privatnog sektora (PPP) kao načinu zadovoljenja potreba Srbije za razvojem infrastrukture. Nema, naravno, nikakve sumnje da su infrastrukturne potrebe Srbije ogromne i da privatni sektor može imati ulogu u zadovoljenju tih potreba. Isto tako nema sumnje da PPP može biti efikasan i uspešan način privlačenja privatnog kapitala za ulaganje u razvoj infrastrukture. Pri tom je važno imati na umu da privatni kapital ulaže pare zarad stvaranja profita, tako da što više rizika i obaveza prenesu na javni sektor to su srećniji. A to znači da svaki pogrešan korak koji država napravi u planiranju, strukturiranju ili pregovaranju oko koncesija može biti veoma skup za poreske obveznike i to ne samo danas već i u budućnosti.

Dobro je, pak, što postoji dosta i dobrog i lošeg međunarodnog iskustva na kome valja učiti. Između 1990. i 2001. godine čak 56 odsto saobraćajnih projekata zemalja u razvoju i onih u tranziciji finansirano je kroz partnerstvo javnog i privatnog sektora. Bez obzira da li su ulaganja bila u autobuse, pruge, puteve ili čak aerodrome i luke, koncesije i njihovo regulisanje su stalna tema u diskusijama o razvoju infrastrukture.

Iskustvo pokazuje da je planiranje ključ uspeha. Trebaju vam pravi projekti i pravo okruženje. Pravi projekti su oni koji su ekonomski održivi i koji daju više za iste pare kad se finansiraju kao PPP nego kad novac ide iz buyeta. Prvi korak u planiranju bio bi da se svi projekti odmere prema njihovoj ekonomskoj i socijalnoj vrednosti, recimo, preko analize troškova i koristi (cost-benefit). Drugi korak je da se utvrdi da li je bolje finansirati projekte kroz koncesije ili iz buyeta, pri čemu valja sve faktore uzeti u obzir, uključujući efikasnost upravljanja i deljenje rizika. U ovom kontekstu najvažnije je izraditi transparentan višegodišnji buyet, kako bi se obuhvatili svi mogući sadašnji i mogući budući troškovi.

Pravo okruženje je ono koje podjednako štiti i investitora i poreske obveznike kroz jako zakonodavstvo, robusne institucije i transparentno knjigovodstvo i finansijsko izveštavanje. Šta će, recimo, biti ako su pojedini zakoni u koliziji? Ili ako nema institucije koja će valjano obaviti tendere ili obezbediti da se potpuno ispoštuju ugovori o izgradnji i to u dogovorenom roku važenja koncesije? A, svakako, jasna, sveobuhvatna i transparentna pravila knjigovodstva i finansijskog izveštavanja su ključ za uspešno upravljanje potencijalnim fiskalnim i makroekonomskim rizicima koji prate tako složene transakcije.

Čile je zanimljiv primer. Zašto? Zato što ima jak sistem javnih ulaganja ustanovljen, manje-više, još 1960-ih godina, koji prate dobro razvijene institucije. U Čileu zakon zahteva da se za svaku investiciju unapred oceni tehnička i ekonomska opravdanost i da se analizira ekonomska korist. Svaku investiciju koja ima tehničku i ekonomsku opravdanost potom procenjuje Odeljenje za buyet Ministarstva finansija kako bi se utvrdilo da li ima para u buyetu za njih a te pare se izdvoje u buyetu pre nego što se vladi dostavi zahtev da odobri tu investiciju.

Mađarska je takođe zanimljiva, ali iz drugog razloga. Ona je sjajan primer kako stvari mogu krenuti naopako. Mađarska je PPP videla kao glavni način finansiranja infrastrukturnih potreba – zašto da koristite državni novac kad ga možete dobiti od domaćih i stranih investitora? Ali vlada nije uradila domaći zadatak. Obim saobraćaja je optimistički projektovan. Baš kao i spremnost ljudi da plate putarinu. Qudi su radije koristili paralelan i besplatan put nego potpuno novi, blešteći autoput za koji se plaća putarina. Bilo je tu i problema sa zakonima i institucijama. Važne lekcije iz ovoga: previše uzbuđenja, malo planiranja.

Mađarski autoput M1 najavljivan je kao privatni „projekat godine”, da bi nakon nekoliko godina bio nacionalizovan. Tender za M1 raspisan je septembra 1991. godine a koncesija je dodeljena aprila 1993. Konzorcijum koji je dobio koncesiju dobio je i pravo da prikuplja putarinu a obavezao se da izgradi put, održava ga i upravlja njime 30 godina. Procenjeno ulaganje bilo je 370 miliona dolara. Kad je put otvoren, januara 1996. eto neprijatnog iznenađenja. Broj vozila je bio 50 odsto manji nego što je projektovano, jer su vozači radije koristili besplatan paralelan put. Osim toga, sudski spor je poveden protiv konzorcijuma, uz obrazloženje da je putarina prevelika i suprotna mađarskim zakonima. I mada je putarina bila u skladu sa ugovorom o koncesiji, konzorcijum je izgubio spor. Zajmodavci – a naročito Evropska banka za obnovu i razvoj koja je na ovome izgubila pare – obustavili su finansiranje drugog puta i počeli su novi pregovori. Kako se to završilo? M1 je vraćen u državno vlasništvo, vođeni su novi pregovori oko puta M5 – od Budimpešte do granice sa Srbijom – kako bi se omogućilo da vlada koncensionarima plaća subvencije na putarine.

Šta je suština? Mađarska vlada našla se u slaboj pregovaračkoj poziciji i okrnjena ugleda, a mađarski poreski obveznici dobili su ogroman račun. Mnogo toga moglo se izbeći boljim planiranjem i prihvatanjem činjenice da privatni sektor ulaže da bi zaradio. Dobra koncesija je ona u kojoj se i dobit i rizik dele: omogućava privatnom sektoru profit, a poreskim obveznicima donosi ekonomsku i socijalnu korist. Da li smo naučili te lekcije ili još uvek tragamo za besplatnim ručkom?

(Autor je šef Kancelarije Svetske banke

u Srbiji i Crnoj Gori)