Mala preduzeća, veliki problem: Koliko Srbiju košta odlaganje reforme lokalnih preduzeća

Iako ih ima samo 506, ili tek 0,5 odsto od ukupnog broja preduzeća u srpskoj privredi, značaj lokalnih javnih preduzeća za ekonomiju, ali i društvo u celini, neuporedivo je veći od tog pokazatelja. Pre svega za građane kojima bi trebalo da omoguće uredno snabdevanje pijaćom vodom, javni prevoz, grejanje, održavanje lokalnih puteva i zelenih površina, odnošenje smeća i brojne druge komunalne usluge. Ništa manje nisu važna i za zdravlje javnih finansija ne samo lokalnih samouprava, već i cele države. Tim pre što neka od njih već godinama posluju sa minusom, pa su do kraja 2021. njihovi ukupni gubici premašili 707 miliona evra, a ukupne obaveze, prema računici Edvarda Jakopina i Nataše Čokorilo, narasle na više od 1,68 milijardi evra. Drugim rečima, od svakih 100 evra neto gubitaka srpske privrede lokalna javna preduzeća naprave minus od 2,2 evra, a u strukturi ukupnih obaveza učestvuju sa 1,6 odsto.

Dok su u jeku energetske krize sve oči i kreatora ekonomske politike i javnosti bile uprte u velike probleme u dva ključna državna preduzeća, EPS-u i Srbijagasu – koja su poreske obveznike, prema računici Fiskalnog saveta, koštala skoro dve milijarde evra - niko gotovo da nije ni primetio da su i mala, lokalna javno-komunalna preduzeća takođe veliki problem i da je i njima i te kako neophodno ozbiljno, sistemsko spremanje. Na potrebu ozbiljne reforme ukazuje i činjenica da je njihov doprinos privrednom rastu iz godine u godinu sve manji. To, između ostalog, konstatuju i Jakopin i Čokorilo u svom radu Lokalna javna preduzeća: nerešeni izazovi i reformski prioriteti konsolidacije za najnovije, septembarsko izdanje biltena Makroekonomske analize i trendovi (MAT) PKS i Ekonomskog instituta. Uprkos tome što u njima radi skoro 58.000 ljudi ili 4,5 odsto ukupnog broja zaposlenih u srpskoj privredi, ona stvaraju tek 1,49 odsto bruto domaće vrednosti. Već i sam podatak da je učešće u broju zaposlenih tri puta veće od doprinosa privrednom rastu govori da nešto ozbiljno nije u redu.

Stvari postaju još jasnije ako se ima u vidu da je BDP Srbije pre dve godine bio oko 53 milijarde evra, pa je lako izračunati da je mogao da bude veći bar za milijardu i po evra, samo da je u proseku svaki zaposleni u lokalnim javnim preduzećima stvarao približno istu dodatu vrednost kao i njihove kolege u svim drugim kompanijama u Srbiji.

Na deo nevolja posredno u svojoj analizi ukazuje i dvojac ekonomskih analitičara sa desetinama naučnih radova iza sebe, citirajući navode iz Izveštaja o tranziciji Evropske banke za obnovu i razvoj da su „u zemljama sa slabijim ekonomskim institucijama, subvencije državnim komunalnim preduzećima obično veće i manje transparentne“. A Srbija svakako ne spada u zemlje sa jakim institucijama. Otuda i ne čudi jedan od zaključaka autora MAT-a da dvodecenijska iskustva tranzicije lokalnih javnih preduzeća u državnom vlasništvu „sugerišu da su mnoga od njih kontinuirano neefikasna u realizaciji ekonomskih i razvojnih ciljeva“. U prilog toj tvrdnji navode da su sve ključne pozicije u bilansima lokalnih javnih preduzeća od 2015. do 2021. pogoršane. Ukupan poslovni rezultat smanjen je 55, a neto dobit čak 30 odsto, dok su kumulirani gubici porasli 26,7, a obaveze 21,5 odsto.

Da zlo bude veće, za tih sedam godina, tokom kojih je ukupan BDP Srbije povećan za 24,6 odsto, broj lokalnih javnih preduzeća koja posluju sa minusom ne samo da nije smanjen, već je povećan, sa 126 na 186. Skoro za 50 odsto. Uz to, prosečna stopa rasta bruto dodate vrednosti u njima bila je samo 1,2 odsto, sedam puta niža od proseka srpske privrede. Samim tim značajno je smanjena i produktivnost, pa je 2021. u proseku svaki zaposleni u lokalnim javnim preduzećima stvarao upola manju dodatu vrednost od kolega u ostatku privrede. Iako je u posmatranom periodu broj zaposlenih u lokalnim javnim preduzećima smanjen za 0,5 odsto, oni su veliki teret za lokalne budžete, posebno u nerazvijenim opštinama. A s druge strane čak u 417 lokalnih javnih preduzeća neto zarade su konstantno za osam-devet procenata manje od republičkog proseka.

Stvar bi bila komplikovana čak i kada bi ta preduzeća imala isti primarni cilj kao i privatne firme. Kvaka je u tome što ona, osim o profitu, moraju da vode računa da građanima isporuče dovoljno kvalitetne, uglavnom komunalne usluge, zbog kojih su i osnovana. Stoga se nameće dilema da li je u isto vreme moguće ostvariti ta dva, na prvi pogled, suprotstavljena cilja. Pogotovo što je, kako podsećaju autori MAT-a, još Adam Smit konstatovao da je „interes privrednika uvek u nečemu drugačiji, pa čak i suprotan interesu javnosti“. Bilo kako bilo, Jakopin i Čokorilo su, analizirajući finansijske izveštaje od 2015. do 2021, pokazali da ceo sistem nije transformisan, da se rešenja problema stalno odlažu i da je jedan od prioriteta konsolidacija lokalnih javnih preduzeća. Tim pre što ona značajno utiču ne samo na lokalne, već i na javne finansije cele države.

To posebno važi za najveće „male“ gubitaše, sa Gradskim saobraćajnim preduzećem Beograd na čelu. Uostalom, na sednici održanoj 28. jula Nadzorni odbor JKP GSP Beograd usvojio je izveštaj iz koga se vidi da je sredinom ove godine kumulirani gubitak GSP-a za 31,1 milijardu dinara ili 265,5 miliona evra veći od kapitala. To stanje bilo bi mnogo gore da nije subvencija, koje mu svake godine stižu iz gradske kase. Uostalom, nedavno je poslovanje GSP-a analizirala i Državna revizorska institucija, u čijem se izveštaju navodi da je to preduzeće 2021. iskazalo gubitak od 1,5 milijardi dinara, dok je gubitak iz prethodnog perioda u tom trenutku bio veći od 28,2 milijarde dinara. „Kratkoročne obaveze su veće od obrtne imovine za 7,55 milijardi dinara, dok ukupan iznos subvencija koje je GSP 2021. dobio od osnivača iznosi 3,72 milijarde dinara ili 21 odsto ukupnih poslovnih prihoda… Sve to ukazuje na sumnju u sposobnost preduzeća da svoje poslovanje obavlja bez pomoći osnivača, grada Beograda“, zaključuje DRI.

U međuvremenu situacija se dodatno pogoršala i sredinom 2023. dugoročne finansijske obaveze GSP-a dostigle su 4,37 milijardi, a kratkoročne 5,15 milijardi dinara. Ukupno, dakle, 81,5 miliona evra. Uz to, samo u prvoj polovini ove godine neto gubitak premašio je 1,1 milijardu dinara i velika je verovatnoća da će se do kraja godine bar duplirati i dostići 20 miliona evra. S tim što bi bez subvencija iz gradske kase, parama poreskih obveznika Beograda, svakako bio višestruko veći.

Nije, nažalost, GSP usamljen primer. Naprotiv. Ukoliko bi se rang-lista napravila tako da se ukupni gubici podele sa brojem zaposlenih, rekorder bi, sa gubitkom od čak 143.500 evra po zaposlenom, bila Gradska toplana Zrenjanin, a u stopu je prati JKP Toplana Bor sa 130.000 evra minusa po zaposlenom. Uz ove dve, još četiri toplane su, zajedno sa osam vodovoda, u grupi 20 najvećih gubitaša.

A mora li baš tako? Autori teksta za MAT navode da veličina, efekti i rizici poslovanja državnih preduzeća osciliraju od zemlje do zemlje, da u nekim stvaraju samo jedan, a u nekima čak 12 odsto BDP-a, dok se njihov udeo u ukupnom broju zaposlenih kreće u intervalu od samo 0,5 do čak osam procenata. „Osnovni zaključak je da su državna preduzeća u većini sektora manje profitabilna i da efikasnost alokacije kapitala u njima zaostaje za privatnim sektorom. Zajedničko za sve države je da poslovanje državnih preduzeća predstavlja značajan makroekonomski rizik po fiskalnu politiku, finansijsku stabilnost i, preko prelivanja produktivnosti, po ekonomski rast. Razlozi su nasleđeni problemi iz socijalizma, efekti privatizacije i slabe institucije. Efikasno i kvalitetno korporativno upravljanje je srž svih državnih, posebno lokalnih javnih preduzeća. Najveći izazovi u upravljanju njima su politika vlasništva, finansijski nadzor i imenovanje nadzornih odbora.“

Uz opasku da se reforma lokalnih javnih preduzeća nalazi u početnoj fazi, autori navode da bi njen cilj trebalo da bude smanjenje gubitaka, kako bi se izbalansirali lokalni budžeti i poboljšao kvalitet komunalnih usluga. A pošto se sve to odvija sporo, njihovo poslovanje sve više opterećuje lokalne privrede i budžete, što za posledicu ima to da po kvalitetu komunalnih usluga Srbija sve više zaostaje. Tako će biti sve dok se ne reše ključni problemi, a za Jakopina i Čokorilo to su višak zaposlenih, niska naplata potraživanja, tehnološka zastarelost (veliki tehnički gubici), nedovoljne investicije, dominacija državnih monopola, niske cene usluga koje nisu socijalno diferencirane, veliki regionalni rasponi u cenama usluga i netransparentnost u radu oko 500 lokalnih javnih preduzeća, od kojih više od polovine obavlja jednu ili više komunalnih delatnosti, dok se ostala bave turizmom, kulturom, sportom… Najviše, 57 lokalnih javnih preduzeća ima Beograd, a slede Novi Sad i Pančevo (16), Niš (12) i Subotica (11).

„Analiza pokazatelja kvaliteta poslovanja lokalnih javnih preduzeća pokazuje svu dubinu problema i njihovog neekonomskog poslovanja. Ne samo da nema poboljšanja, već je ionako niska efikasnost njihovog poslovanja dodatno pogoršana i sve više zaostaje za prosekom privrede. Jaz u odnosu na prosek privrede je sve veći u produktivnosti, rentabilnosti, likvidnosti i efikasnosti upravljanja ukupnom imovinom i kapitalom“, ukazuju Jakopin i Čokorilo.

Jedan od problema sa kojima se suočavaju ove firme su i nedovoljne investicije, koje su godinama manje od amortizacije. Imajući u vidu da se radi o velikim infrastrukturnim projektima i da je neophodna modernizacija osnovnih sredstava, investiciona ulaganja moraju u dužem vremenskom periodu da budu znatno veća od amortizacije, da koeficijent investiranosti bude najmanje 1,2, ističu autori MAT-a. Tako bi trebalo, a u stvarnosti su, na primer, 2021. investicije u GSP Beograd bile četiri puta manje od amortizacije. Sa takvim ulaganjem teško da građani mogu očekivati kvalitetniji gradski prevoz.

Lokalne privrede posebno opterećuju kumulirani gubici lokalnih javnih preduzeća. U čak 25 opština i gradova kumulirani gubici po zaposlenom u tim preduzećima duplo su veći nego u celoj privredi. Epilog je rast njihove zaduženosti - čak 143 lokalna javna preduzeća zaduženija su od proseka privrede, a najzaduženija su ona sa više od 100 zaposlenih. U posmatranom periodu najviše su povećane obaveze preduzeća za sakupljanje, tretman i odlaganje otpada (64,5 odsto) i građevinarstvo (61,4 odsto), ali i dalje najveće obaveze imaju firme za snabdevanje vodom (589 miliona evra) i električnom energijom (417 miliona) i saobraćajem (221 milion). Autori studije ukazuju i da za normalno funkcionisanje i stabilno poslovanje samo 16 najvećih lokalnih javnih preduzeća sa više od 100 ljudi na platnom spisku permanentno nedostaje 180 miliona evra.

Osim što se u vidu subvencija i drugih vrsta direktne pomoći minusi ovih preduzeća uglavnom pokrivaju novcem građana, u lokalnim budžetima automatski manje novca ostaje za druge infrastrukturne investicije. Autori MAT-a utvrdili su da se ekonomski resursi najviše rasipaju u 19 opština i gradova, u kojima su gubici lokalnih javnih preduzeća veći od tri odsto oporezivog prihoda tih lokalnih samouprava. Najgore je stanje u Boru, gde su gubici lokalnih javnih preduzeća čak 15,8 odsto oporezivog prihoda, a na prvih pet mesta su i Babušnica (15,1 odsto), Zaječar (10,9), Titel (8,9) i Majdanpek (7,3 odsto).

Ono što građani ne plate na mostu, kroz veće cene nekih usluga, plate na ćupriji, u vidu subvencija koje se tim preduzećima uplaćuju iz lokalnih budžeta, umesto da se novac investira u modernizaciju postojeće i izgradnju nove komunalne infrastrukture – za vodosnabdevanje, kanalizaciju, prečišćavanje otpadnih voda, lokalne puteve, tretiranje otpada… Za razliku od prakse u EU, u kojoj se subvencioniše samo gradski prevoz, u Srbiji značajne subvencije dobijaju i firme koje se bave drugim delatnostima, ukazuju autori MAT-a i preciziraju da je 2021. četvrtinu svih subvencija od 123,8 miliona evra dobio samo GSP Beograd. Te godine iz budžeta Beograda je lokalnim javnim preduzećima u vidu subvencija uplaćeno čak 57,8 miliona evra. Novi Sad je „svojim“ preduzećima uplatio 17,4 miliona, Subotica 6,1 milion, Bor četiri miliona, a ukupne subvencije bile su veće od milion evra i u Pančevu, Leskovcu, Užicu, pa čak i u Zrenjaninu u kome građani već skoro dve decenije ne smeju za piće da koriste vodu iz gradskog vodovoda. Koliko je ovo ozbiljan problem svedoči i nalaz da 31 opština u Srbiji više od petine izvornih budžetskih prihoda usmerava u subvencije lokalnim javnim preduzećima. Pri tome za te subvencije Subotica, Novi Sad i Bor izdvajaju od dva do tri puta više novca nego što u vidu transfera dobijaju iz budžeta Srbije.

Uz opasku da loši rezultati poslovanja lokalnih javnih preduzeća predstavljaju rizik za fiskalnu, finansijsku i makroekonomsku stabilnost, da je pokrivanje njihovih gubitaka subvencijama iz lokalnih budžeta ekonomski neracionalno i neodrživo, Jakopin i Čokorilo zaključuju da na dugi rok, bez sprovođenja neophodnih reformi, ovakav sistem nije održiv. Bilo bi dobro da to shvate i oni koji bi te reforme trebalo i da sprovedu. Pre nego što bude kasno da se išta uradi.