NIN ANALIZA Cena odlaganja reforme EPS: Tempirana bomba srpskih javnih finansija

U Srbiji krčag ide na vodu dok se ne razbije. Elektroprivreda Srbije se u prethodnoj deceniji iz godine u godinu urušavala, dok u decembru 2021. nije došlo do kolapsa proizvodnje. Od tog trenutka sprovedene su hitne i bolne mere – pre svega, snažno povećanje cene električne energije. Rast cene za domaćinstva dostigao je, zaključno s novembrom 2023, oko 40 odsto. To, međutim, čini samo manji deo ogromnih promena koje su potrebne za trajno ozdravljenje i transformaciju EPS-a.

Problemi EPS-a nisu od juče. Vreme se i inače u elektroenergetskom sistemu posmatra na nešto drugačiji način nego u najvećem delu privrede. Jedna dobra ili loša godina ne znače mnogo (što je naročito važno imati u vidu kad se analiziraju relativno dobri rezultati EPS-a u ovoj godini), a trendovi se često prate i decenijama.

Iz grafikona broj 1, u kome je prikazana godišnja proizvodnja EPS-a i potrošnja električne energije u Srbiji u nešto dužem vremenu, od 2009. do 2022, jasno se vide dva suprotna trenda. Proizvodnja EPS-a sistematski se smanjivala iz godine u godinu, dok je potrošnja s godinama prirodno rasla. Usled toga, u prethodnoj deceniji došlo je i do fundamentalne promene u elektroenergetskom sistemu Srbije.

Premda se iz brojeva u grafikonu 1 može pročitati da je proizvodnja EPS-a sve vreme bila veća od domaće potrošnje, taj podatak zavarava. Naime, proizvodnja električne energije nije jednaka onoj koja se isporučuje krajnjim korisnicima. Deo ode na sopstvenu potrošnju EPS-a, a deo se izgubi u transportu. Kad se uporede podaci o električnoj energiji koju je isporučio EPS s podacima o potrošenoj električnoj energiji na domaćem tržištu dolazi se do sledeće neprijatne činjenice, prikazane u grafikonu broj 2.

EPS je sve do pre desetak godina sistematski proizvodio više od domaće potrošnje i te viškove je izvozio. Međutim, u periodu od 2015. do 2018. proizvodnja EPS-a pala je približno na nivo domaće potrošnje, a od 2019. EPS više ne može da proizvede dovoljno za domaće tržište. Poslednji godišnji podaci za 2022. pokazuju da je preduzeću manjkalo više od 10 odsto električne energije, koja je onda morala da se uveze. Pošto je taj uvoz zbog svetske energetske krize bio po veoma visokim cenama – to je bio glavni generator ogromnog neto gubitka EPS-a u 2022, većeg od 600 miliona evra.

Kako je Srbija došla u ovako nezavidnu situaciju?

Prvi deo odgovora na pitanje kako je Srbija došla u ovako nezavidnu situaciju je očigledan. Još od 1990. u EPS-u nije bilo velikih investicija u nove elektrane. To je ujedno i objašnjenje koje najviši državni zvaničnici najčešće daju za probleme EPS-a – i tu obično staju. Međutim, ovo ne bi trebalo da bude alibi za katastrofalno upravljanje EPS-om u prethodnoj deceniji – koje je zapravo bilo glavni razlog kolapsa proizvodnje koji se desio u decembru 2021.

EPS oko 70 odsto svoje proizvodnje dobija iz uglja. To doslovno znači da je za nesmetan rad preduzeća (dok se ne sprovede neophodna energetska tranzicija) potrebno obezbediti stabilno snabdevanje termoelektrana ugljem. Upravo na ovom, očiglednom zadatku, rukovodstvo EPS-a je podbacilo. S otvaranjem dva nova kopa koja su presudna za proizvodnju – Polje E i Radljevo – odavno se zakasnilo. Razlozi za to su bili nedostatak finansijskih sredstava, kašnjenje u sprovođenju javnih nabavki za kupovinu nove mehanizacije (BTO sistemi i dr.), sporo rešavanje imovinsko-pravnih pitanja (eksproprijacija) i kašnjenje u prikupljanju potrebne dokumentacije za dobijanje građevinskih dozvola i lokacijskih uslova.

Pošto EPS nije na vreme počeo eksploataciju novih kopova, ugalj je u termoelektrane dolazio iz rudnika koji su već bili iscrpljeni – sve lošijeg kvaliteta i s većim udelom jalovine. Toplotna moć iskopanog uglja iz Kolubare smanjila se od početka do kraja prethodne decenije sa oko 8.000 na ispod 7.000 kilodžula po kilogramu (kJ/kg). Manje kvalitetan ugalj vodio je smanjenju proizvodnje iz termoelektrana i glavni je neposredni uzrok pada proizvodnje u prethodnoj deceniji.

NIN / Ilustracija/Danko Brčerević

Sve ovo eskaliralo je krajem 2021. „uz prasak“ koji je napokon skrenuo pažnju Vladi, ali i široj javnosti, na urušavanje EPS-a. Toplotna moć iskopanog uglja u Kolubari pala je u drugoj polovini 2021. na ispod 6.700 kJ/kg, što je tehnički minimum za rad TENT-a. Tako su se stekli preduslovi za velike havarije u TENT-u do kojih je došlo tokom pika potrošnje u decembru 2021. i posledične probleme u snabdevanju Srbije električnom energijom.

Ključno pitanje je zašto najveće domaće preduzeće i nekadašnji veliki izvoznik nije imalo ni sredstava, ni sposobnosti da uredno investira i tako (makar) održava svoju proizvodnju? Tu se otkriva čitavo more problema koji su dugo gurani pod tepih umesto da se rešavaju. Priča o kašnjenju s otvaranjem ugljenokopa samo je vrh ledenog brega i tek početak priče o dugogodišnjem lošem poslovanju EPS-a.

Plate, broj i struktura zaposlenih u EPS-u već duže vreme nisu odgovarajući. Previsoka prosečna plata bila je veliki teret za poslovanje EPS-a dugi niz godina, ali je to sad znatno manji problem. Naime, ona i dalje jeste relativno visoka - iznosi oko 110.000 dinara, što je za više od 30 odsto iznad republičkog proseka. Međutim, donedavno prosečna plata u EPS-u bila je skoro dvostruko veća od republičkog proseka – a EPS je 2015. čak zaobišao i svoju zakonsku obavezu da umanji plate zaposlenih tokom fiskalne konsolidacije. Pošto je EPS u 2021. i 2022. imao ogromne gubitke, povećanja plata zaposlenih od 2021. bila su minimalna i znatno niža od (visoke) inflacije. Tako je ovaj problem dobrim delom prinudno saniran.

Sistem zarada u preduzeću nepravedan i neracionalan

Daleko veći i trajniji problem od veličine prosečne zarade je to što je sistem zarada u preduzeću nepravedan i neracionalan. Iza relativno visoke prosečne plate krije se činjenica da najvažniji i najstručniji poslovi u preduzeću nisu dovoljno plaćeni (jer EPS kao državno preduzeće ima ograničenje maksimalne zarade). S druge strane, generički poslovi u preduzeću su preplaćeni, tj. plate su ovde daleko veće nego što ti zaposleni mogu da dobiju na tržištu. Posledica ovakvog sistema zarada je da postoji snažan pritisak za zapošljavanje na administrativnim, manje stručnim i zahtevnim poslovima gde EPS ima velike viškove – dok u isto vreme nema dovoljno kvalifikovanih zaposlenih važnih za investicije i proizvodnju.

EPS implicitno izdržava još više od 10.000 zaposlenih u povezanim preduzećima (Pro Tent, Kolubara Usluge i drugi). Ova preduzeća EPS je nasledio još iz socijalističkog perioda, a njihova sudbina i dalje nije rešena, iako je od početka tranzicije u Srbiji prošlo više od 20 godina. Dobar deo usluga koje ova preduzeća obavljaju za EPS vrši se mimo redovnih tenderskih procedura. EPS nije obavezan da raspisuje tender ako zaključuje ugovor s firmom nad kojom država vrši nadzor i ako ta firma više od 80 odsto svojih aktivnosti obavlja za EPS. Iako je ideja reforme s početka dvehiljaditih bila da se povezana državna preduzeća odvoje od EPS-a i onda u razumnom periodu nađu svoje mesto na tržištu ili odu u stečaj – ona i dalje potpuno zavise od EPS-a.

Kad smo kod tendera i javnih nabavki, postoje snažne indikacije rasprostranjene korupcije. Na to, na primer, ukazuje podatak da se na javne nabavke od 2017. do 2020. u proseku prijavljivalo manje od dva ponuđača, dok se na tenderima sličnih preduzeća u EU u proseku javlja više od pet ponuđača.

Problem nenaplaćenih potraživanja takođe postoji, mada sad nije toliko veliki kao ranije, kad su najveći dužnici EPS-a bila državna preduzeća koja su u međuvremenu privatizovana (RTB Bor, Železara i drugi). Međutim, i dalje jedan broj preduzeća, pretežno u državnom vlasništvu, ne plaća redovno svoje obaveze prema EPS-u. Najveći porast dugovanja u 2023. imali su Infrastruktura železnice, Telekom Srbija i Resavica.

O drugim problemima EPS-a moglo bi se lako nastaviti i dalje i Fiskalni savet je o njima ekstenzivno pisao u prethodnim godinama. Svakako jedan od velikih problema koje je EPS imao tokom svog propadanja bila je preniska cena električne energije za domaćinstva. Nakon kolapsa proizvodnje krajem 2021. Vlada je reformu EPS-a napokon stavila na svoju agendu. Logično je bilo da se u reformu krene od rešavanja problema koji se mogu brzo rešiti. U prethodnih godinu dana tako je došlo do promene statusa EPS-a, koji je prestao da bude javno preduzeće i postao je akcionarsko društvo.

Takođe, promenjeno je rukovodstvo preduzeća i snažno je povećana cena električne energije za domaćinstva. Od septembra 2022. do maja 2023. sprovedena su tri snažna povećanja cene za domaćinstva u ukupnom iznosu od skoro 30 odsto. Kad se na to doda i planirano povećanje za dodatnih osam procenata u novembru, EPS će onda u ovom segmentu tržišta imati povećanje cena od skoro 40 procenata. Što je posebno važno, EPS će posle pomenutih povećanja cena za domaćinstva i na ovom delu tržišta imati profitnu maržu, što ranije nije bio slučaj (ranije je EPS profit imao samo prilikom prodaje struje privredi).

Zajedničko za sve ove mere je to što su u osnovi mogle da se brzo sprovedu odlukom i potpisom Vlade. Najteže reforme, međutim, i dalje su pred EPS-om i mnogo su složenije. Na primer, nije lako urediti sistem zaposlenosti. Teško je otpuštati ili prekvalifikovati zaposlene koji ne doprinose radu preduzeća, a verovatno još teže na tržištu pronaći i zaposliti radnike s profilima koji su EPS-u neophodni. Lako je reći da EPS mora da raskine povlašćene ugovore koje ima s povezanim preduzećima, ali šta će onda biti sa više od 10.000 zaposlenih u tim preduzećima, koje EPS trenutno implicitno finansira. To bi lako moglo da postane socijalni problem, ako se ne reši na odgovoran i promišljen način. S otvaranjem novih rudnika uglja povezani su još uvek brojni problemi i s tim se i dalje kasni. Dotad, EPS će uvoziti ne samo nedostajuću električnu energiju, već i kvalitetniji ugalj da bi ga mešao s onim nekvalitetnim iz Kolubare.

Najveći zagađivač životne sredine u Srbiji

Možda najveći izazov koji je pred EPS-om biće, ipak, sprovođenje tranzicije ka obnovljivim izvorima energije koja je Srbiji neophodna. Samo ova tema zahtevala bi poseban tekst i bolje je ovom prilikom ne otvarati je. Ono što bi se kratko moglo reći je to da je EPS ubedljivo najveći zagađivač životne sredine u Srbiji i da će energetska tranzicija svakako podrazumevati efikasnu realizaciju ogromnih investicija. EPS ima katastrofalne rezultate baš u tom segmentu svog poslovanja.

Dodao bih i dve završne opaske koje mi se čine važne. Prva je da je država sklona da odustaje od započetih reformi i da taj rizik postoji i za započetu reformu EPS-a. Ova reforma bila je već na agendi tokom fiskalne konsolidacije iz 2015, ali od nje se brzo odustalo - čim se budžet stabilizovao. Štaviše, i tad su promene u EPS-u započete liberalizacijom cena za privredu, tj. rastom cena u jednom segmentu tržišta koji je bio slične veličine kao sad za domaćinstva. Međutim, ova dragocena sredstva su se na kraju odlila na unutrašnje neracionalnosti EPS-a, između ostalog na rast plata – umesto na potrebne investicije.

Važno je da se slična priča sad ne ponovi, tim pre što EPS u 2023. ima dobre finansijske rezultate poslovanja, koji mogu da zavaraju i utiču na odustajanje od reforme. U prvoj polovini 2023. EPS je ostvario dobit veću od 500 miliona evra i nesumnjivo je da će ovu godinu završiti s veoma dobrim finansijskim rezultatom.

Zbog toga je potrebno dobro razumeti uzroke snažnog povećanja profita EPS-a u 2023. Kad se zagrebe ispod površine, vidi se da su razlozi za ovaj profit uglavnom privremene prirode – posledica povećanja cena. Neuobičajeno topla zima smanjila je potrebu za uvozom EPS-a tokom zimskih meseci, a i ono što je uvezeno bilo je po nižim cenama od očekivanih, jer je međunarodna cena električne energije snažno pala u odnosu na 2022. Vanredni činilac koji je znatno uticao na dobre rezultate EPS-a u 2023. bila je i izuzetno kišna godina u Srbiji. EPS iz hidroelektrana proizvodi oko 30 odsto električne energije, a ove elektrane su u prvoj polovini 2023. zbog povoljnih hidroloških okolnosti proizvele 40 odsto više nego prošle godine i to uz gotovo nepromenjene troškove proizvodnje. Dakle, na visok profit EPS-a kao u 2023. ne može se trajno računati i to nije razlog da se odustane od reforme.

Druga opaska gotovo je lične prirode. Možda se i čitaoci ovog teksta pitaju zašto glavni ekonomista Fiskalnog saveta toliko detaljno analizira EPS. Razlog je to što smo u Fiskalnom savetu nedugo nakon osnivanja naše institucije u 2011. prepoznali EPS kao „tempiranu bombu“ javnih finansija Srbije. Još od 2012. smo brojnim izveštajima i analizama predlagali reforme i upozoravali Vladu i širu javnost na mogući krah EPS-a – koji se na kraju i desio.

Reakcije koje smo imali na naše izveštaje bile su vrlo indikativne. Vlada je uglavnom poricala da EPS ima probleme i tvrdila da je to uspešno preduzeće. Reagovanja iz EPS-a odnosila su se isključivo na analize njihovih plata (i bile su potpuno neutemeljene). Na jasne ocene Fiskalnog saveta da njihovo preduzeće klizi ka provaliji, nije bilo komentara. Na kraju, najveći deo medija i javnosti, uz retke izuzetke, zanimao se samo za to da li nam sledi povećanje cene električne energije.

Sad smo, međutim, zbog odlaganja reformi došli u situaciju u kojoj smo izgubili mnogo više nego što je moralo. Vlada napokon priznaje da EPS ima probleme u poslovanju i pokreće zakasnelu reformu, zaposlenima u EPS-u plate su značajno realno smanjene, a cene električne energije porasle su za čak 40 odsto. Pritom, u istom paketu dobili smo i urušeno preduzeće pred kojim su ogromni izazovi i neizvesnosti. Da su reforme krenule na vreme, ovo se moglo izbeći.

Autor je glavni ekonomista Fiskalnog saveta