Ustav kornjače i zmaja

Posle pune dve i po godine rada na prvom ustavu Evrope u njenoj istoriji, predsedavajući EU, irski premijer Berti Ahern, mogao je prošlog petka na samitu evropskih lidera konačno da saopšti: “Ovo je istorijsko dostignuće, usvojili smo tekst evropskog ustava!”

Taj petak, 18. jun, možda jeste istorijski datum, ali rad na ustavu ne samo da nije počeo tog dana, već je još uvek bio daleko od toga da bude završen.

Kada je Valeri Žiskar d’Esten, za maskotu evropske Konvencije, prošle godine, usred njenog rada na Nacrtu ustava, izabrao kornjaču sa glavom zmaja, poruka je valjda trebalo da bude “naš posao pisanja prvog evropskog ustava možda izgleda suviše dug, naporan i spor, ali nas na kraju puta čeka siguran uspeh”.

Simbolika Žiskarove zmaj-kornjače za sada se, uprkos mnogim sumnjama koje prate rad na ustavu od samog početka, pokazala kao dobro pogođena. Evropska Konvencija formirana je još krajem 2001. na samitu u Lakenu sa jedinim zadatkom - da proizvede nacrt ustava. To je bila neobična i glomazna tvorevina sastavljena od predstavnika evropskih institucija s jedne, i parlamenata i vlada država članica, s druge strane, čiji rezultat niko nije želeo da predviđa. Ipak, posle petnaest meseci komplikovanog rada, Žiskar d’Esten je pre tačno godinu dana, na samitu u Solunu, šefovima evropskih država i vlada predao na usvajanje Nacrt ustava Evropske unije. Tada je, pokazalo se, počeo teži deo priče.

Patetično-idilične priče o prvom ustavu ujedinjenog evropskog kontinenta morale su tada na političku verifikaciju. Drugim rečima, za svakog od lidera otvorilo se pitanje šta se to za njega krije u Žiskarovom papiru i kakve su moguće političke posledice kod kuće. Prvi šestomesečni krug pregovora za vreme italijanskog predsedavanja završio se spektakularnim i obeshrabrujućim neuspehom prošlog decembra - delom i zbog nesposobnosti Berluskonijeve vlade da vodi osetljive pregovore.

Irski premijer Ahern se tako u januaru prihvatio veoma nezahvalnog posla, ali je, kako se približavao datum finalnog junskog samita u Briselu, raslo osećanje da evropski lideri naprosto ne mogu sebi da priušte još jedan neuspeh, jer bi to poslalo dramatično lošu poruku da nova Evropa od dvadeset i pet članica - ne može da funkcioniše. Ipak, do pre samo nekoliko dana malo ko je mogao biti siguran da će Berti Ahern sačekati kraj svog predsedavanja sa ustavom u rukama.

Odakle tolika neizvesnost? Šta je bilo toliko sporno i hoće li evropski ustav jednom kada bude stupio na snagu, zaista promeniti svet, ili bar evropski kontinent?

Ključni problem u pogađanjima i cenkanjima oko teksta ustava bio je zapravo vrlo jednostavan - raspodela i balans moći unutar nove, proširene Evrope. Kolika je “težina” koju svaka od članica dobija pri donošenju odluka, i, ništa manje važno, koje odluke se donose na zajedničkom, evropskom nivou, a koje ostaju u nadležnosti pojedinačnih država članica. Evropska unija je i do sada mnoge odluke donosila putem takozvane kvalifikovane većine ali je dosadašnji sistem glasanja favorizovao države male i srednje veličine. Poljska i Španija su, na primer, raspolagale skoro istim brojem glasova kao i Nemačka, čiji je broj stanovnika dvostruko veći. Jedan od razloga za neuspeh prethodnog samita bilo je upravo žestoko protivljenje Španaca i Poljaka da se odreknu ovakvog sistema. U međuvremenu, promenjene su vlade i u Poljskoj i u Španiji, što je dogovor svakako učinilo lakšim. Kompromis je pronađen u formuli “dvostruke većine”, što znači - da bi jedna odluka bila doneta, za nju mora da glasa najmanje 55 odsto država članica sa najmanje 65 odsto ukupnog stanovništva.

Ali tu dolazimo do drugog problema koji je najviše mučio Britance - o kojim stvarima odlučuje Unija kvalifikovanom većinom, a na koje odluke članice zadržavaju pravo veta? Drugim rečima, koje oblasti ostaju u nadležnosti suverenih država, a šta se prepušta Uniji? Toni Bler je na samit došao sa spiskom “crvenih linija” ispod kojih Velika Britanija ne može da ide. On je insistirao, i u tome uspeo, na zadržavanju prava veta u oblasti spoljne, odbrambene, poreske i socijalne politike. Osim očekivanog pristupa spoljnoj politici i odbrani, iza insistiranja na pravu veta u ekonomskim pitanjima krije se stalni britanski strah da bi njihova liberalna ekonomija mogla da bude utopljena u, suviše regulisanu privredu ostatka kontinenta, odnosno evrozone. Taj strah u Britaniji dele i desnica i Blerova vlada levog centra.

Ovakav pristup je, naravno, suštinski drugačiji od francusko-nemačkog koncepta koji se zalaže za dublju integraciju i šira i jača ovlašćenja na nivou Unije. Zato je nedavni samit dvadesetpetorice povremeno delovao kao duel trojice: Velika Britanija protiv Francuske, iza koje se krije Nemačka. Francuski predsednik Širak optužio je tokom samita Britance za neprekidno insistiranje na specijalnom statusu, a Britanci uzvratili da je prošlo vreme kada je odluke u Uniji donosilo šest, dve ili jedna država, sa jasnom aluzijom na francusko-nemačku ambiciju da diktiraju evropski dnevni red.

Sve se ipak završilo šampanjcem, i svako je otišao kući sa uverenjem da je postignuti rezultat bio najbolji mogući u ovom trenutku.

Ali neke od novina u ustavu koje su izazvale daleko manje spora, mogle bi zapravo da donesu najvidljivije promene u načinu funkcionisanja Evropske unije. Umesto dosadašnje rotirajuće pozicije predsedavajućeg, na kojoj su se svakih šest meseci smenjivali šefovi vlada država članica, EU će dobiti stalnog predsednika sa punim radnim vremenom i mandatom od dve i po godine. Predsedavajući će raditi zajedno sa ministrom spoljnih poslova, što je još jedna novina, koji bi trebalo da objedini poslove i funkcije koje su do sada, na ponekad zbunjujući način, obavljala dva čoveka - visoki predstavnik za spoljnu politiku i bezbednost Havijer Solana i komesar za spoljne poslove Kris Paten. Potpunu novinu predstavlja i funkcija evropskog javnog tužioca, što je još jedan korak u pomeranju oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova na nivo Zajednice.

Evropski ustav dopušta mogućnost da Evropska komisija, kao izvršno telo Unije, do 2014. godine zadrži po jednog predstavnika iz svake države članice, ali će posle toga broj članova morati da bude smanjen na dve trećine od ukupnog broja država. Prvi put u ustavu se pojavljuje klauzula koja omogućava državi članici da napusti Uniju ako to želi, kao i klauzula solidarnosti, u slučaju da neka od članica bude napadnuta.

Evropski lideri su razmenili međusobne čestitke na kraju samita u Briselu, ali će sada morati da svoj dogovor nekako prodaju biračima kod kuće. Tu dolazimo do verovatno najneizvesnije deonice na putu ka prvom evropskom ustavu: da bi ustav uopšte stupio na snagu, potrebno je da bude ratifikovan u svih dvadeset pet država članica, što će potrajati najmanje dve godine. Ratifikaciju će u većini slučajeva obaviti nacionalni parlamenti, ali u nekim zemljama građani će o prihvatanju ustava odlučivati na referendumu. Dovoljno je da ratifikacija ne prođe u jednoj od članica, pa da ceo proces bude doveden u pitanje. Sigurno je da će referendumi biti održani u Poljskoj i Velikoj Britaniji, i u oba slučaja ishod je potpuno neizvestan, a poslednji izbori pokazuju ozbiljan rast evroskeptičnih partija. U Britaniji je relativno nova “Partija za nezavisnost Ujedinjenog Kraljevstva” (UKIP), koja se zalaže za napuštanje EU, dobila šesnaest odsto glasova na nedavnim izborima za Evropski parlament, a najčitaniji britanski tabloid “Sun” je već nazvao Blera izdajnikom zbog potpisivanja ustava. Bleru je ostalo da ponovi da to nije učinio da bi se još jednom zamerio biračima, već zato što veruje u ispravnost te odluke i da je posao lidera da ponekad vuku nepopularne poteze. Nevolja je u tome što bi izjašnjavanje o ustavu EU moglo lako da se pretvori u izjašnjavanje o Bleru i da zavisi od njegovog trenutnog rejtinga. Slično je u Poljskoj: nestabilna vlada, uzdrmana skandalima, mogla bi na referendumu da plati ustupke koje je učinila - odustajanje od sistema glasanja koji joj je davao više moći, kao i odustajanje od pominjanja Boga i hrišćanstva u ustavu, na čemu je Poljska prvobitno insistirala.

Neizvestan tok ratifikacije ne umanjuje, međutim, uspeh irskog premijera Aherna koji predsedavanje završava sa usaglašenim tekstom ustava. Ipak, za potpuni uspeh potrebna mu je pobeda i u drugom poluvremenu, odnosno dogovor o tome ko će zameniti Romana Prodija na mestu predsednika Evropske komisije. To pitanje je na prethodnom samitu izazvalo možda otvorenije podele nego sam ustav i odloženo je za drugu priliku. Ahern je najavio da bi 30. juna, poslednjeg dana predsedavanja, mogao da sazove samit na tu temu, pod uslovom da je unapred jasno da je dogovor moguć. Iza ovog spora takođe stoji borba za uticaj unutar EU, ali i različite koncepcije njene uloge i budućnosti. Tako je Velika Britanija po drugi put u deset godina blokirala izbor jednog belgijskog premijera - prošli put Žan Lik Deana, a sada Gija Verhovstada, verujući da je suviše blizak francusko-nemačkom tandemu i da ima suviše “federalističko” shvatanje EU. S druge strane se, pomalo iznenađujuće, kao kandidat vodeće grupacije evropskog parlamenta (desni centar) pojavio Britanac Kris Paten, iza koga je stala i Velika Britanija. Francuski predsednik Širak je tu kandidaturu odbacio rekavši da predsednik Evropske komisije mora da bude iz zemlje koja učestvuje u svim oblastima evropske politike (V. Britanija nije član Monetarne unije, potpisnica Šengenskog sporazuma itd.). U opticaju je i dalje lista imena onih koji bi možda mogli da budu izabrani ali i dalje tvrde da nisu zainteresovani za posao: luksemburški premijer Žan-Klod Junker, portugalski premijer Baroso, pa i sam predsedavajući, Irac Berti Ahern. Interesovanje je ispoljio Havijer Solana rekavši da bi mu bilo teško da kaže ne, ako evropski lideri postignu konsenzus oko njegovog imena. Ono čega se mnogi plaše je da bi, na kraju još jednog kruga cenkanja, za centralni evropski posao mogla da dođe slaba i neubedljiva ličnost, dovoljno bezlična da bude prihvatljiva za sve.

Proces izbora predsednika otkriva mnoge slabosti sadašnjeg načina funkcionisanja EU. “Pogađanje i sklapanje dilova iza zatvorenih vrata znači manjak demokratije i transparentnosti”, kaže DŽudi Dempsi, evropski komentator uticajnog ‘Financial Times-a’. Ako Evropska unija ne nađe načina da uspostavi čvrstu vezu sa sopstvenim građanima, onda će taj poduhvat ostati na nivou eksperimenta, a eksperimenti, kao što znamo, ili propadnu ili uspeju. Doduše, ovaj eksperiment uspešno traje već nekih pedeset godina.”

Kada su evropski lideri početkom devedesetih prvi put formulisali ideju o zajedničkoj evropskoj moneti, skeptični britanski premijer DŽon Mejdžor je rekao da te reči imaju šansu za ostvarenje koliko i kišni ples ima šanse da prizove kišu. Ipak, evro je danas sasvim opipljiva realnost i možda najkonkretnija manifestacija evropskog jedinstva.

Prvi evropski ustav svakako ima potencijal da pomogne u pronalaženju veze između Evrope i njenih građana, ali je njegove krajnje efekte teško predvideti, kao i u slučaju svih drugih krupnih koraka u dosadašnjoj istoriji Evropske unije.

Dušan Gajić