Kontrolori u kućnom pritvoru

Novoosnovana Agencija za borbu protiv korupcije zapala je u finansijske probleme i pre nego što je zvanično počela sa radom. Prvobitni budžet smanjen je 18 puta, ali se posle reagovanja direktorke Agencije Zorane Marković ispostavilo da bi to mogao biti samo nesporazum. Dok se ne dogodi rebalans budžeta i ne utvrdi da li je reč o nesporazumu, javnost Srbije može da otvori još jednu raspravu zašto vlade za devet godina doživljavaju sva kontrolna tela kao veoma neželjene goste i stalnu pretnju za njihovu stabilnost. Pod evropskim reflektorima, Srbija je formirala nekoliko tela čija bi funkcija trebalo da bude kontrola tokova novca i sprečavanje korupcije, ali ta tela se nisu izborila za ulogu istinskih kontrolora vlasti. Čak i kada se na njih nije čekalo punih sedam godina, kao na formiranje Državne revizorske institucije, rad nezavisnih kontrolora najčešće je bivao samo formalna maska demokratičnosti javnih institucija i funkcionera, a faktičko odbijanje nosilaca vlasti da polože račune javnosti. Već pomenuta Agencija za borbu protiv korupcije bi, naime, trebalo da preuzme nadležnost Odbora za rešavanje o sukobu interesa, koji nije imao ovlašćenja da istražuje nego samo da zahteva imovinske izveštaje i da u skladu sa njihovim eventualnim nepravilnostima deluje. Pogrešna je pretpostavka izneta poslednjih dana u javnosti da će Agencija imati veća ovlašćenja, jer su njoj date u nadležnost neke strože sankcije od dosadašnjih, a pripala joj je i kontrola partijske imovine. Ali samo deklarativno. Jer Zakonom Agenciji nije dato nijedno ovlašćenje da kontroliše dokumenta i račune partija. To će ostati zadatak revizije, koja, po svemu sudeći, još dugo neće imati posla. Agencija za borbu protiv korupcije pretvoriće se, dakle, u mnogobrojniji Odbor za sprečavanje sukoba interesa, ali bez prethodnog iskustva. Izveštaji Odbora, koje Skupština nije uzimala u razmatranje, tako će, dakle, postati neupotrebljivi. I sve iz početka. Ako nije bilo do zakonskih ograničenja, rad nezavisnih tela sprečavan je na druga dva, lakša načina - kadrovski i finansijski. Kada je Srbija, poslednja u Evropi, dočekala formiranje državne revizije (DRI), ovo telo ni dve godine nakon tog istorijskog trenutka nije počelo sa radom, jer članovi tog tela nisu dobili i prostorije u kojima bi se kontrolisali tokove novca iz državnog budžeta. U debatama o reviziji ni dve godine nakon njenog formiranja još se nije došlo do rasprave o zakonskoj odredbi koja direktno narušava nezavisnost revizora. Ali, u nedostatku elementarnih uslova za rad, preturanje po odredbi koja kaže da samo dvadeset poslanika može da pokrene smenu revizora, deluje kao sitničarenje. Na perfidniji način tela za kontrolu vlasti u Srbiji su sprečavana da uistinu kontrolišu čak i kada oko njihovog osnivanja nije bilo dvojbe i kada su imala prostorije i dovoljno sredstava. Jednostavnim odsustvom zakonskih nadležnosti. Komisija za zaštitu konkurencije, recimo, ovlaštena je da prijave narušavanja dobre poslovne klime podnosi sudiji za prekršaje iako ovaj jednostavno ne rešava „tržišne“ sporove. Pa, čak i kada uspe da istraje u pokušajima da bude nezavisna, kao kada je zahtevala da se monopolom proglasi jedan, očigledno dominantan lanac, Komisija će naići na potcenjivačko negodovanje ministra trgovine koji će reći da je Komisija pogrešila, a onda će, kao slučajno, biti promenjena i pravila rada tog tela. Odnos države prema DRI, Komisiji za zaštitu konkurencije i Odboru za sprečavanje sukoba interesa, prepun je nipodaštavanja ili prezira, ali i druga regulatorna tela, bilo da su u potpunosti nezavisna, deo državnog aparata ili su u poluadministrativnom statusu, mahom su u situaciji da njihove preporuke, mišljenja i rešenja ne poštuju oni na koje se njihov rad prevashodno odnosi. Jer ti „stavovi“ ni za koga nisu obavezujući. Poznato je da je Naftna industrija Srbije, usred „afere Krišto“, na zahtev Poverenika da dostavi informacije o primanjima Administrativnom odboru Skupštine Srbije tužila poverenika Vrhovnom sudu i tako mesecima izbegavala da obelodani zarade rukovodstva. Kada je Republički odbor za sprečavanje sukoba interesa ustanovio da je Dragan Marković Palma u sukobu interesa, jer je na dve nespojive funkcije - istovremeno predsednika Skupštine opštine Jagodina i narodnog poslanika - ovaj je olako kazao da se nimalo ne uzbuđuje, jer ga njihovo mišljenje ni na šta ne obavezuje. Palmina je reč odjeknula, ali u kasnijim danima bilo je i drugih, možda i važnijih funkcionera, koji su u tišini izdejstvovali da se preispitivanje njihovog slučaja zaustavi. Čak 41 odsto mera tog odbora, od čijih odluka najsnažnije dejstvo imaju javne opomene, odnosi se na nespojivost funkcija, dok se 59 odsto odnosi na nedostavljanje izveštaja. Što će reći, na hiljade nosilaca javnih funkcija još nije ni predalo izveštaj o imovini odboru. U krugu ovlašćenja koje imaju poverenik i ombudsman najsnažnije dejstvo imaju rešenje i žalba. Ali je od 2005. godine do danas Ustavnom sudu podneto šest tužbi protiv najviših organa iz kancelarije poverenika, dok je protiv rešenja poverenika podneto čak 76 tužbi. Opiranje organa da poreskim obveznicima dostave podatke o potrošnji novca ide do te granice da će se pre dugoročno procesuirati sa poverenikom nego ispuniti svoju zakonsku obavezu. Nakon četiri godine primene Zakona o dostupnosti informacija od javnog značaja, poverenik je neprekidno u situaciji da podseća zakonodavnu i izvršnu vlast da ispune svoju zakonsku obavezu. Povereniku za informacije se, istovremeno, rebalansom budžeta udvostručava broj nadležnosti ali i prepolovljavaju sredstva. Tu dolazimo do još jednog lakog načina da se blokira kontrola rada državnih organa - dati previše posla kontrolorima, a, zbog krize ili nekog drugog dobrog izgovora, smanjiti sredstva. Opstrukcija transparentnosti - demokratske tekovine o kojoj se u Srbiji mnogo govori dok tumaramo po evropskom putu - do te je mere neskrivena i toliko očigledno služi kao pokriće za zataškavanje informacija da se jedva može pronaći ministarstvo koje izbacuje informator o radu na svoj sajt. Ako ne ulazimo u pravovremenost i verodostojnost podataka onih informatora koji, ipak, budu izbačeni. Da bi sprečila takvu zloupotrebu zakona, tela uspostavljena glasanjem u Narodnoj skupštini morala bi da budu nezavisna. A od toga su daleko. Čak i kada imaju elementarne uslove, te im je uslove omogućilo neko ministarstvo, neka vlada, budžet o kome u prvoj i poslednjoj instanci odlučuju oni zbog čije kontrole ta tela postoje. Jedino što im preostaje u borbi za samostalno delovanje je lični autoritet i dokazana nezavisnost kontrolora u odnosu na ličnosti, partije, institucije. Iako su im odluke ni za koga obavezujuće i fleksibilne za tumačenje, načinom izbora bi, zapravo, regulatorna tela trebalo da stiču integritet. Pa, podsetimo kako to može da izgleda. Osnivanje Odbora agencije za borbu protiv korupcije pratio je neverovatan performans u Skupštini Srbije kada je neočekivano za Sonju Liht, predsednicu Fonda za političku izuzetnost i nosioca još nekih funkcija, glasalo nedovoljnih 125 poslanika. Kako ju je za Odbor predložio lično predsednik Boris Tadić (valjda kao protivteža izvršnoj i zakonodavnoj vlasti?!), predsednica Skupštine Slavica Đukić-Dejanović veoma je brzo proglasila glasanje elektronskom greškom i podsetila poslanike da „ispravno glasaju“. Lihtova je prošla u drugom krugu. Sa izuzetkom Slovenije u kojoj je telo za sprečavanje sukoba interesa, takoreći i istražni organ, sve druge balkanske zemlje postigle su dirljivo jedinstvo u preziru prema kontrolnim, antikorupcijskim telima. Na sajtu hrvatskog Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, moguće je, na primer, ukucati ime i prezime nosioca javne funkcije i pregledati njegovu imovinsku kartu. Ali, samo onih koji su želeli da je pošalju Povjerenstvu, neretko veoma šturu i nimalo informativnu. Tako je, u NIN-u posebno interesantan poslednjih nedelja Andrija Hebrang prijavio svu imovinu i nasledstvo čak i svoje supruge, dok Jadranka Kosor ne ulazi ni u detalje o kupovini sopstvenog stana ili automobila. Za evropske standarde kojima Srbija teži, nezamisliva bi bila situacija da nosioci javnih funkcija protivureče, na primer, odlukama Evropskog ombudsmana. Pandan DRI u Evropskoj uniji je Evropski revizorski sud čije su nadležnosti - kontrola uspostavljanja i trošenja budžeta - višestruko snažnije u odnosu na zakonska ovlašćenja ovdašnje revizije. Evropski revizorski sud funkcioniše kao nezavisna institucija, koja donosi odluke sa snagom presude, dok revizorska institucija postoji i na nivou svake države. Sva prethodna regulatorna tela za cilj, pre svega, imaju sprečavanje korupcije, transparentnu i odgovornu vlast, ali nijedno od njih niti svi zajedno nemaju ovlašćenja, nadležnosti i obavezujuće dejstvo kakvo ima Kancelarija EU za sprečavanje korupcije (OLAF). Zbog toga su kontrolna tela u najvećoj meri zavisna od reakcije policije i nezavisnosti sudstva. Dok je OLAF i istražni organ koji ima ovlašćenja da, po želji, “pretrese” službenike u Briselu i šire. Preduslova nezavisnosti takozvanih nezavisnih tela je mnogo. I samih tela je oko 100 (preko 70 raznih agencija), a taj broj preti da poraste, zli jezici bi rekli kako privatizacija odmiče i prestaju da postoje upravni odbori javnih preduzeća. Izuzmemo li te agencije, od kojih je malo ko video koristi, ostaju tela koja su civilizacijske tekovine modernog društva, čiji rad će za sada ostati ograničen konsenzusom među partijama, jednom vrstom prećutnog dogovora da je sve što ima veze sa ulazom i izlazom novca u stranačkim budžetima, stroga tajna. Zorana Marković, direktorka Agencije za borbu protiv korupcije Na početku zadovoljna Najavljivana na velika vrata kao telo koje, konačno, ima pravi mandat - i nadležnost i sredstva - da se nemilosrdno obračuna sa korupcijom, Agencija za borbu protiv korupcije je i pre preuzimanja nadležnosti, naišla na prepreke. Saopštili su da država planira da im smanji prihode za čak 18 puta, odnosno sa 160 miliona prvobitno predviđenih budžetom za 2009. godinu, na samo 9 miliona. No, direktorka Agencije, nekoliko dana kasnije, objašnjava, da je to, ipak, bio samo nesporazum. - Nije problem sa budžetom, jer mi o njemu još nismo ni počeli da pregovaramo. Reč je o tome da kada smo usvojili Uputstvo i hteli o njemu da razgovaramo sa ministarkom finansija, naišli smo na nepristojno ponašanje šefa kabineta. Državni organi su za sada bili predusretljivi i od koristi za nas. Ministarstvo pravde će nam staviti na raspolaganje još deset kancelarija u Palati Srbija do kraja sledeće godine. Hoćete li izbeći da postanete još jedno telo koje formalno postoji, a faktički mu se onemogućava rad? - Nadležnosti Agencije su daleko bolje od dosadašnjih ovlašćenja Odbora za rešavanje o sukobu interesa, jer je postupak rešavanja o sukobu interesa funkcionera detaljnije regulisan, dvostepen je i Agencija je dobila ovlašćenje da neposredno predlaže razrešenje funkcionera u slučaju povrede Zakona. Bolje je regulisana i nadležnost u pogledu neprijavljivanja imovine, jer je za to Zakon propisao krivičnu odgovornost i zatvorsku kaznu. Verica Barać, predsednica SavetA za borbu protiv korupcije Dinkić nam se svetio U svom šestogodišnjem mandatu na mestu predsednice Saveta za borbu protiv korupcije Verica Barać doživela je mnoge neprijatnosti od raznih ministara samo zato što je obavljala posao u, paradoksalno, vladinom savetodavnom telu. U obavljanju svog zadatka, „istraživanju fenomena sistemske korupcije“, Barać se mnogo puta razočarala reakcijama na dokaze o korupciji, pritiscima formalnim i neformalnim, nezainteresovanošću tužilaštva da nastavi posao na rezultatima Saveta, ali samo jedanput je Savetu smanjen budžet zbog slučaja koji su pokrenuli. - Vlada svesno stvara pogrešnu sliku o nama u javnosti. Prebacuje nam se da ne završavamo slučajeve, a mi nismo tužilaštvo. Nikada nijednim argumentom nije osporen naš izveštaj. Zbog toga ne možemo procesuirati slučajeve, ali s druge strane i ne posmatramo samo krivično-pravnu stranu. Kada smo dokazali da je Agencija za privatizaciju državu oštetila za 20 miliona evra u slučaju Luke Beograd, dalje je trebalo da radi tužilac. Bilo je trenutaka kada nam se dokumentacija dostavljala revnosno, kada smo, na primer, radili šećer i to je bilo višestruko značajno za rasvetljavanje privatizacije šećerana. Mlađan Dinkić je osporavao naš izveštaj o Nacionalnoj štedionici, ali ne argumentima nego pitajući se koji je to on zakon prekršio. Nije rekao da nešto nije istina, ali nam je zbog toga uskratio budžet rasporedivši ga na stavke koje nismo mogli da koristimo. Tada je, kao ministar finansija, koristio novine koje mu sada smetaju da o nama govori da smo babe torokuše iako u Savetu sede i njegovi profesori. Da li su sve vlade imale isti odnos prema radu Saveta? - Tada nam je Koštunica nadoknadio novac. Nedavno smo bili na sastanku kod premijera i razgovarali o slučaju Luke, kao i kod ministra za zaštitu životne sredine u razgovoru o novom zakonu, ali moj je utisak da su oni samo hteli da pokažu dobru volju na jedan veoma simboličan način. Da li se ponekad osećate kao da radite uzaludan posao? - Mislila sam 2000. godine da će sve ići drugačije. Ali, ko god razume šta znači ubistvo premijera u podne, na vratima vlade i suđenje za to ubistvo na kome mnoge stvari nisu rasvetljene ni procesuirane, taj razume u kakvoj državi živimo. Vlada, prema svim nezavisnim i regulatornim telima, u pogledu prostorija, novca, tretmana postupa tako da ih izvrgava ruglu. A kada radite posao u kome vam je jedini argument snaga istinitosti vaših stavova, potcenjivanje je najgore što se može desiti. I to se radi namerno. Kada je u Koštuničinoj vladi bio ministar Zoran Stojković je kazao da Savet troši novac koji bi mogao biti podeljen radnicima iz Kragujevca. To znači da Savet nije potreban. Ali, svakako najdrastičniji njihov potez je sve što su uradili sa revizijom - od formiranja preko prostorija do izbora čoveka koga niko ne prepoznaje kao revizora. Ko nije znao da su Komisiju za hartije od vrednosti sa policijom na vratima naterali da donese dve različite odluke o istom predmetu u istom danu, nakon čega je jedan od njih pao u nesvest, verovaće da nam ta komisija baš i nije od neke koristi. Saša Janković, zaštitnik građana Još bez prostorija Saša Janković je pre tri godine mandat započeo bez kancelarije, pečata, saradnika, plate... Ombudsman još uvek radi u privremenim prostorijama, četvrtim po redu i bez mogućnosti da kompletira stručnu službu. „To je mnogo više od statusnog problema inokosnog državnog organa vrlo visoko rangiranog u našem Ustavu. To govori o odnosu vlade, koja je po Zakonu o ombudsmanu morala pripremiti sve uslove za rad, prema onome što je svrha i posao mojih kolega svugde u svetu – nezavisna kontrola organa vlasti i zaštita građana od njihovog nekorektnog rada.“ Da li se odnos vlade promenio od osnivanja kancelarije? - Posle dve godine rada uočljivo je da što institucija zaštitnika građana više zaživljava i pokazuje veći potencijal da menja stvarnost, to deklarativna spremnost izvršne grane vlasti da se podvrgne nepristrasnoj kontroli i ispravljanju grešaka postaje spornija u praksi. Istovremeno, vlada počinje da traži smanjivanje postojećih ustavnih i zakonskih ovlašćenja ombudsmana. Potenciram izvršnu vlast, jer sa zakonodavnom i sudskom vlašću nema nikakvih problema u saradnji. Od prvog dana postoji zavidan nivo saradnje sa predsednikom Republike. Ni saradnja sa sudovima, pre svih Vrhovnim sudom, ne izostaje. Da li se nosioci vlasti opiru vašem radu? Imaju li razumevanje za instituciju zaštitnika građana? - Gotovo svaki od nezavisnih državnih organa troši veoma mnogo energije i vremena na ono što bi trebalo da se podrazumeva, i što građani pretpostavljaju da postoji, kako bi se uopšte mogao baviti onim što mu je pravi posao. Na primer, pritužbe građana čekaju dok ombudsman jednog po jednog državnog funkcionera uverava kako nema zemlje u kojoj izvršna vlast može sakriti nešto od onog koga je parlament izabrao da je kontroliše. Svojim saradnicima, od kojih tražim, a građani s pravom očekuju samo najbolje, a često i nemoguće, mogu ponuditi oskudnu platu, radni prostor toliko neuslovan da u njega ne smemo pustiti ni građane ni saradnike, ogromnu količinu posla i ni jednu jedinu privilegiju. Jeste li zadovoljni budžetom i snagom vaših nadležnosti? - Budžet koji parlament odobri ombudsmanu da bi kontrolisao organe vlasti, i koji je sasvim dovoljan, nije moguće iskoristiti, jer ga vlada blokira birokratskim, a ponekad i populističkim metodama, pa zato moramo tražiti donacije. Tako nismo mogli kupiti nijedan automobil za vršenje nadzora uprkos budžetu koji je skupština usvojila. Zato se dešava da, umesto da Stručna služba u roku od nekoliko dana proveri sve navode pritužbe građana, pregleda svu dokumentaciju i razgovara sa akterima, pišemo pisma sa pitanjima na koje odgovori i prilozi po pravilu kasne. Uprkos tome, u velikom broju individualnih i načelnih slučajeva pokazali smo da institucija ombudsmana može biti delotvoran lek za samovolju vlasti, ali i oslonac za savesne i odgovorne državne službenike i funkcionere. Rodoljub Šabić, poverenik za informacije od javnog značaja Vlada najproblematičnija Poverenik za informacije od javnog značaja počeo je rad sa jedva pet radnika, siromašnim sredstvima i gotovo nikakvim poverenjem javnosti da on zaista može uticati na dostupnost informacija. Rodoljub Šabić kaže da iz ove perspektive početna iskustva izazivaju osmehe, mada su bila gorka. - Bio sam „visoki državni funkcioner“ na koga je država zaboravila. Više od pola godine radio sam isključivo uz pomoć NVO, bez dinara plate, bez prostorija, budžeta, službenika. Svojim ličnim novcem sam platio pečat državnog organa na čijem sam čelu. Tek kad sam stavio u izgled ostavku stvari su polako počele da se menjaju. Da li su vam državni organi pre pomogli ili odmogli u vašem radu sa medijima i građanima? - Sa Vrhovnim sudom odnos je specifičan, jer Sud u njemu ima dvostruku ulogu. Sud deluje paralelno sa poverenikom, jer je nadležan da umesto poverenika štiti pravo na pristup informacijama u odnosu na šest državnih organa koji su izuzeti iz nadležnosti poverenika. A Sud kontroliše zakonitost rada poverenika, rešavajući tužbe protiv njegovih odluka. Broj tužbi podnetih protiv šest najviših organa je mali, svega 20-ak u ovih skoro pet godina, što je u poređenju sa skoro 7.000 žalbi povereniku, zaista, indikativno i nagoni na razmišljanje. Od do sad podnetih preko 90 tužbi usvojeno je osam, sve iz procesnih razloga. Iz iskustva govoreći, poslanici i ministri, međutim, nisu vaše uputstvo smatrali važnim. U početku su mnoge žalbe ostajale nerešene. - Odnos sa parlamentom je korektan, naročito u poslednje vreme. Sve godišnje izveštaje poverenika, matični odbor je podržao. Administrativni odbor je tražio i uz pomoć poverenika „probio informativnu blokadu“ u vezi s primanjima i troškovima reprezentacije rukovodstava državnih preduzeća. Od kada ste poverenik, promenile su se tri vlade, a čini se da je svima falio „osećaj“ za informacije od javnog značaja? - Najvažniji, ali najproblematičniji su odnosi sa vladom, čija je dužnost da obezbedi finansijske, logističke i druge pretpostavke za rad državnih organa. Neki odavno registrovani problemi nisu razrešeni. Čak četiri godine, umesto sa 21 saradnikom radio sam sa 7, a posle toga, iako sam preuzeo i zaštitu podataka o ličnosti, sa 12 umesto 69. Svako ko zna šta znače hiljade žalbi, od kojih su mnoge i izuzetno kompleksne zna i koliki je to problem. Ali čak i veći problem je hronična nespremnost izvršne vlasti da izvršava neke obaveze izuzetno bitne za kvalitetnu primenu zakona. Mislim na pokretanje postupka protiv prekršioca zakona i na, kad je to potrebno, prinudno izvršenje odluka poverenika. Prva se obaveza izvršava simbolično, a druga nikad, što, objektivno, dobija značaj opstrukcije zakona.