Ustav Srbije već tesan

Mitrovdana 2006. godine konsenzusom srpskim i političkih stranaka i potvrdom građana na referendumu usvojen je Ustav Srbije. Da li zato što je Mitrovdan – hajdučki rastanak, tek ispostavilo se da je konsenzus napravljen oko Ustava poslednje veliko saglasje partija u Srbiji. Od tad se više nisu mogli složiti ni oko čega pa ni oko tumačenja i valjanosti tog Ustava koji su zajedno doneli. Tri godine docnije promena Ustava jedna je od često potezanih tema, a najzaslužniji za to je predsednik Republike i Demokratske stranke Boris Tadić. Naime, nekoliko puta ove godine Boris Tadić je govorio o mogućnosti promene Ustava Srbije; poslednji put početkom decembra u Novom Sadu tokom prijema u Izvršnom veću Vojvodine, koji je u njegovu i čast slovačkog predsednika Ivana Gašparovića priredio sada već premijer Vojvodine Bojan Pajtić. „Za svaku izmenu u Ustavu treba da postoji pretpostavka, a to je politički konsenzus“, rekao je predsednik Tadić. U tom kontekstu izjavio je da se za evropske integracije Srbije sada opredelila i Srpska napredna stranka, a širi politički konsenzus, kako je rekao, bio bi potreban između ostalog, oko decentralizacije i regionalizacije, smanjivanja administracije na podnošljiv nivo, reforme izbornog sistema, konačnog dovršenja infrastrukture kroz Srbiju. „Možda su, zbog svega toga, potrebne i ustavne promene“, rekao je Tadić prilikom poslednje posete Novom Sadu (nije došao prilikom svečanog proglašenja Statuta Vojvodine, iako je bio blizu u Sremu i iako su ga očekivali – što takođe, možda, ima veze sa Ustavom). Koliko su, međutim, ustavne promene realne i izvodljive ili je samo reč o nečemu što opozicija naziva marketinškim trikom smišljenim u kuhinji nekog od vladajućih spin doktora. Ako jeste, na koji način bi se tako nešto moglo izvesti? Da li je moguće da srpskom ustavu posle samo tri godine ističe rok trajanja? „Trajanje ustava zavisi od prilagođenosti vremenu i prilikama - unutrašnjim i spoljnim. Naš ustav trebalo bi menjati iz dva razloga. Prvo što su ustavopisci propustili da donesu akt prema potrebama Srbije. Ustav 2006. godine više je akt `generalke` Ustava iz 1990. godine nego što je suštinski novi pravni okvir za razvoj političke zajednice. Drugo, ustavnopravna istorija pokazuje da Srbija nije imala nepismeniji ustavni tekst - ni pravno ni jezički. Pri tome ne mislim samo na potrebu nomotehničkog uklađivanja, nego na otklanjanje nejasnoća i protivrečnosti u samim normama što će otežavati njegovu primenu», kaže Milan Jovanović, profesor Fakulteta političkih nauka u Beogradu. Nenad Konstantinović, poslanik Demokratske stranke kaže da bi Ustav trebalo da prati dinamiku društvenog života i u jednoj sveobuhvatnoj reformi DS razmišlja i o mogućim promenama Ustava. «Za sada je sve na nivou rasprave ali, ako je Slovenija u svom približavanju EU tri puta menjala Ustav moguće je da će i Srbija imati tu potrebu. Pogotovo, ako imamo u vidu naglašenu potrebu za decentralizacijom i regionalizacijom». „Ako neko ko je nosilac prava ustavne inicijative smatra da Ustav nije dovoljno dobar za državu, ne mora o tome mesecima da priča u javnosti, već može da pokrene postupak ustavne revizije i da time preuzme odgovornost za promenu ustava“, kaže Zoran Lončar, profesor Pravnog fakulteta u Novom Sadu. Lončar, koji je i visoki funkcioner DSS-a i jedan od autora Ustava kaže da su stavovi DS-a bili zasnovani na rešenjima iz Nacrta Ustava predsednika Republike od 14. januara 2005. godine koji je izradila grupa eksperata i koji je dostavljen Ustavnoj komisiji. “U tom dokumentu nije bilo ni slova „r“ od regionalizacije Srbije, Narodna skupština, bilo je predviđeno da se sastoji od 250 narodnih poslanika, Vojvodina je bila samo autonomna pokrajina bez elemenata državnosti poput svoje vlade, predstavništava u inostranstvu, prava na referendum o svojoj teritoriji, Vojvođanske akademije nauka, Razvojne banke, glavnog grada“, kaže. Treba reći i da je Ustav Srbije jedinstven u Evropi po tome što se u njemu nalaze konkretne cifre koje se tiču budžeta jedne od pokrajina. Naime, u članu 184 piše da „budžet Autonomne pokrajine Vojvodine iznosi najmanje sedam odsto u odnosu na budžet Republike Srbije, s tim što se tri sedmine od budžeta Autonomne pokrajine Vojvodine koristi za finansiranje kapitalnih rashoda». Za ovakvu originalnost Bojan Pajtić, koji je nedavno obnovio i profesuru na Pravnom fakultetu u Novom Sadu kaže da „ova odredba možda nije uobičajena u evropskim ustavima, ali istovremeno ona je posledica potrebe da se postave okviri finansiranja Pokrajine u budućnosti. Ovakva odredba svakako značajno, u tehničkom smislu, olakšava poziciju i položaj i Republike i Pokrajine prilikom izrade budžeta“. Ovaj prilog istoriji svetske ustanovnosti Zoran Lončar objašnjava „izričitim zahtevom jedne stranke koji je morao biti ispunjen da bismo dobili Ustav“, dok Milan Jovanović to ocenjuje kao krajnje neuobičajeno. „To, po Ustavu, ne važi za drugu pokrajinu ni za druge pokrajine čije je osnivanje po Ustavu moguće. Kako je Ustav za Kosovo i Metohiju predvideo „suštinsku autonomiju” koju nije razradio valjda što ni teorija ni komparativna praksa ne poznaje takav pojam, u slučaju osnivanja novih pokrajina svaka od njih imala bi poseban položaj“. Takva asimetrija će, kaže Jovanović, proizvoditi probleme u funkcionisanju i odnosima vlasti na centralnom i pokrajinskom nivou. „Srbija je mala država za višestepenu decentralizaciju. Korišćenje ovih instrumenata podrazumeva veoma širok konsenzus ne samo među političkim elitama i strankama, nego među građanima“. Međutim, Milan Jovanović će reći i to da sadašnji ustav nije brana decentralizaciji već „problem je u odsustvu vizije i konsenzusa kako bi taj model trebao da izgleda“ dok Zoran Lonačar kaže da je Ustav predvideo izvorne prihode opština, gradova i pokrajina te obavezu države da se stara o ravnomernom i održivom regionalnom razvoju ali da te novine još uvek nisu zaživele uprkos isteku svih ustavnih rokova za to. „Zbog toga danas čitav ekonomski razvoj Srbije još uvek u potpunosti zavisi isključivo od centralne, republičke vlasti“, kaže profesor Lončar. Podsetimo, parlament je po hitnom postupku usvojio Zakon o ravnomernom regionalnom razvoju; pristupilo se čak crtanju regiona, Mlađan Dinkić je poleteo da napravi i stranku regiona. a Boris Tadić je u intervjuu „Novostima“ izjavio da nije prirodno da samo Vojvodina bude regija sa definisanim pravima u Srbiji kada i druge regije žele ista takva prava. „Ako bi Vojvodina bila jedina regija, Srbija bi bila asimetrična država, što bi proizvodilo stalnu nestabilnost. Vrlo brzo će doći vreme da otvorimo i to pitanje, da promenimo i poboljšamo naš Ustav kada je tema regionalizacije u pitanju“. Međutim, Vojvodina je dobila svoj „Ustav“ a priča o drugim regionima se sve ređe pominje. Da srpske stranke veoma vole brojeve i to one velike pokazale su što su Ustavom zakovali broj poslanika na 250, iako nije postojao nijedan razlog zbog kojeg to ne bi bilo pitanje koje uređuje zakon. Nenad Konstantinović kaže da u sklopu smanjenja državne administracije svakako treba razmisliti o promeni broja poslanika. „Ne postoji univerzalno pravilo po kojem se određuje broj poslanika. Švedska, na primer, na sličan broj stanovnika ima više poslanika od nas, neke druge zemlje imaju manje. Ovog trenutka ne mogu da kažem da li je Srbiji dovoljno 150 poslanika, to zavisi i od eventualne promene izbornog sistema. Svakako, otvaranje rasprave o tome je od velikog značaja“, kaže. Rasprava o broju poslanika, zanimljivo, nije vođena u godinama kad je pripreman Ustav, čak ni kada je usvajan, da bi se tek dolaskom ekonomske krize progovorilo o tome. U skladu sa tom dobro uhodanom praksom niko nije sada govorio o smanjenju broja poslanika u Skupštini Vojvodine. „Nije popularno ne podržati smanjenje njihovog broja, posebno kada se i oni sami i stranke i mediji trude da srozaju autoritet narodnog predstavnika. Ali, to nije tehničko pitanje. Srbija je izrazito podeljeno društvo. Narodna skupština treba da reprezentuje sve te razlike ili da čitave kategorije gurne na marginu i usmeri ih na vaninstucionalne oblike delovanja, a to slabi i demokratiju i politiku. Jeftinije je imati manji broj poslanika ali demokratija ima cenu. Rasprava o broju poslanika podgreje se uvek kada poslanici odbiju bespogovornu podršku predlozima egzekutive, pa se taj kontekst može tumačiti kao pokušaj disciplinovanja zakonodavne vlasti od strane egzekutive“, smatra Milan Jovanović. Inače, šest meseci po usvajanju Ustava Srbije „Evropska komisija za demokratizaciju putem prava“ poznatija kao Venecijanska komisija na zahtev Nadzornog odbora parlamentarne skupštine Saveta Evrope napravila je izveštaj o srpskom Ustavu. Izveštaj je sastavljen na 16 strana, prilično je kritičan i postao je bukvar za sve kritičare Ustava Srbije. Kritike Venecijanske komisije pokrile su čitav dijapazon od načina promene Ustava do kritike što je u Republici Srbiji u službenoj upotrebi srpski jezik i ćiriličko pismo a ne i latinično pismo „koje većina manjina radije koristi“. Izveštaj komisije, koju je za pružanje stručno – savetodavnih usluga osnovao Savet Evrope 1990. godine, u delovima je i sarkastičan pa se pohvaljuje „sloboda“ poslanika da podnesu „neopozivu ostavku svojoj partiji“. Reč je, naravno o Ustavom zagarantovanim sistemom imperativnog mandata koji narodnog poslanika, praktično svodi na profesionalnog dizača ruku. „Ako bi vezani mandat opstao, onda je broj poslanika nebitan i mirno bi se mogli vratiti na `promenljivog delegata` iz samoupravnog sistema“, kaže profesor Jovanović. Međutim, u srpskoj političkoj praksi ovaj nedemokratski institut je verovatno manje loše rešenje od demokratskog slobodnog mandata poslanika. Pogotovo dok je proporcionalni izborni sistem aktuelan. Mada, kao i u svakom drugom sistemu kod nas bi prilično zanimljivo bilo dati poslaniku slobodu da kod svakog novog zakona odlučuje kojoj će se većini prikloniti. Slučajevi poput prošlogodišnjeg kada je jedini domaći proizvođač cigareta okupio svoju parlamentarnu većinu (sasvim drugačiju nego vladajuću) verovatno bi postali parlamentarna svakodnevica. Suština načina podele mandata je, kaže Zoran Lončar, da se obezbedi izražavanje izborne volje građana od prvog do poslednjeg dana saziva Skupštine. A, npr. u prvom sazivu DOS-a na kraju mandata je bilo čak 16 političkih stranaka koje nisu bile parlamentarne na početku. Zbog toga, smatra, u našim uslovima je i dalje nužno zlo imperativni mandat. „Imperativni poslanički mandat je proizvod apsolutnog političkog konsezusa. Nadam se da će proces političkog sazrevanja Srbije veoma brzo omogućiti prestanak potrebe da se na takav način štiti izborna volja građana kao osnova demokratskog procesa vršenja vlasti“, kaže Lončar. Venecijanska komisija, pri tom, ustvrdila je da novi ustav uspostavljava „čisti parlamentarni sistem“ što dovodi u pitanje ustavni položaj predsednika Republike i konstantovala je da mnoge odredbe ispunjavaju evropske standarde, ali i da postoje mnoge koje ne zadovoljavaju ove standarde i druge koje su nejasne. Na tom tragu Šandor Egereši, predsednik Skupštine Vojvodine, zatražio je promenu Ustava zato što nije evro–kompatibilan. „Trebalo bi povesti pravu, istinsku i iskrenu javnu raspravu o budućem republičkom Ustavu jer nam je neophodan evro-kompatibilan Ustav, koji će garantovati evropeizaciju, demokratizaciju, decentralizaciju, prava nacionalnih zajednica i druge bitne činioce”, izjavio je Egereši. Bilo u pogledu evro-kompatibilnosti, bilo u kom drugom neće biti lako promeniti Ustav Srbije. Poooštreni su uslovi za podnošenje predloga za promenu ustava – sada umesto 50 to mora da učini jedna trećina poslanika, Vlada, predsednik Republike ili 150 umesto dosadašnjih 100 hiljada birača. Ukoliko se ne stekne potrebna većina, promeni Ustava u pitanjima koja su sadržana u predlogu promene, ne može se pristupiti godinu dana. Posle toga potrebno je vreme da Odbor za ustavna pitanja Narodne skupštine izradi tekst predloga koji poslanici usvajaju opet dvotrećinskom većinom i mogu, ali i ne moraju, odlučiti da ga građani potvrde na referendumu. Međutim, u slučajevima kada se menjaju preambula, ustavna načela, ljudska i manjinska prava i slobode, uređenje vlasti, proglašavanje ratnog i vanrednog stanja i odsupanje od garantovanih prava u takvim stanjima - referendum je obavezan. Doduše, referendumska procedura ne propisuje uslov izlaznosti, kao za ovaj Ustav za čije je potvrđivanje bio neophodan glas i patrijarha Pavla. Pored, ipak nešto lakše procedure za promenu, inicijatorima promena Ustava u prilog ide i to što se dve najveće partije: Demokratska stranka i Srpska napredna stranka, koje bi mogle da pretegnu i preko dve trećine mesta u Skupštini, približavaju i što je sve lakše zamisliti veliku koaliciju u Srbiji. Međutim, treba znati i da bi otpočinjanje procesa revizije Ustava automatski značilo i zvono za otpočinjanje predizborne kampanje i poziv na izbore.