Paragrafi po meri politike

Ustavni sud nikako da prevaziđe višegodišnju etiketu neefikasne, a po mnogima i instrumentalizovane institucije. Ako je to nekada bilo zbog političke blokade, nepotpunog sastava za odlučivanje, promena njegove nadležnosti..., danas je to uglavnom zbog načina rada, odnosa prema tvorcima zakona, pa i samih odluka koje donosi. Dok su se nekada ovom sudu obraćale uglavnom institucije i organi pogođeni nekim aktom zakonodavne i izvršne vlasti, sada sve više zaštitu traže i obični građani. Slučaj je hteo da je inicijativu za ocenu ustavnosti članova Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije koji se odnosi na duple funkcije podneo upravo jedan građanin i tako preduhitrio i samu Agenciju. Ovo je samo jedan od nekoliko hiljada predmeta koji čekaju odluku Suda. Neki od njih čak i više od decenije, ma koliko to delovalo bizarno, nisu dobili konačan ustavni epilog. Koliko u svemu tome ima krivice u samom Ustavnom sudu a koliko se ona krije na drugoj, političkoj strani koja donosi zakone, ili se razlozi za blokadu i opstrukciju rada suda nalaze i na jednoj i na drugoj strani? Treba se prisetiti da Ustavni sud Srbije dugo vremena nije uopšte funkcionisao, i to ne samo jednom, već nekoliko puta (prvi put od februara 2001. do avgusta 2002. godine, zatim od septembra 2006. do izbora novih sudija koje smo dobili nedavno). Pauze u njegovom radu mere se mesecima pa čak i godinama. Za vreme tih pauza, neuobičajeno čestih i dugih, Srbija u stvari nije imala Ustavni sud. Samo u periodu od 2001. do 2007. godine Sud nije radio više od dve godine, skoro trećinu vremena. Blokade rada su bile toliko česte, duge i povezane sa aktuelnim političkim prilikama, da se teško može poverovati da su uzroci bili slučajni i nenamerni. Do blokada u radu ustavnog sudstva je dolazilo uglavnom usled nedostatka dovoljnog broja sudija za punovažno odlučivanje, što je bila posledica prestanka funkcije pojedinim sudijama i neblagovremenog imenovanja novih na njihovo mesto... Jedan od glavnih razloga neažurnosti Ustavnog suda danas su preširoko određene nadležnosti u novom Ustavu Srbije, kako to za NIN uočava profesor Momčilo Grubač, bivši predsednik Saveznog ustavnog suda. Ustavni sud je tako dobio i mnogobrojne nove nadležnosti: rešavanje ustavnih žalbi zbog povreda ljudskih prava, ocene ustavnosti potvrđenih međunarodnih ugovora, žalbi protiv odluka Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske funkcije, žalbi javnih tužilaca i njihovih zamenika protiv odluka Visokog saveta sudstva o prestanku funkcije.... Kada su u pitanju povrede ljudskih i manjinskih prava i sloboda, novi Ustav je omogućio ustavnu žalbu „ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu“. Upravo u ovom segmentu rada Ustavnog suda advokat Slobodan Beljanski skreće pažnju da je ogroman priliv ustavnih žalbi umnogome povećao obim rada suda. „Nije se dovoljno vodilo računa o usklađivanju procesnih pravila o načinu odlučivanja u sudu sa lako predvidivim naletom žalbi, koje su, sa jedne strane, rezultat pozivanja na veoma široko i fleksibilno polje ljudskih prava i sloboda, a sa druge strane naše opsesije poslednjom instancom, pogotovo ako je ona vanredna i ako je uslov za obraćanje Evropskom sudu“, kaže Beljanski za NIN. Već istaknutu široku nadležnost ovog suda nije pratila i njegova institucionalna arhitektura. Srpski sud glavne odluke može da donese jedino na opštoj sednici suda i on nema sudske panele, veća ili divizije. Marko Pejković sa Instituta za političke studije objašnjava za NIN da je osnovna svrha ovih podjedinica koje postoje u mnogim evropskim zemljama da spreče zagušenje suda ogromnim brojem predmeta, kroz institucionalizovanu podelu rada između sudija, čime se povećavaju kvantitet i kvalitet odluka. Stručnjaci smatraju da se u pojedinim slučajevima sračunato obesmišljava primena zakona, upravo od samih kreatora i donosilaca tih zakona. Slobodan Beljanski navodi da je najbolji primer za to nedavna tipično politička intervencija u Zakonu o Agenciji za borbu protiv korupcije kojoj je prethodila i uveliko problematična privremena mera Ustavnog suda. Naime, ovim zakonom ukinuta je doskora važeća zakonska odredba da su javni funkcioneri koji na dan stupanja na snagu ovog zakona obavljaju dve ili više funkcija, dužni da se do kraja marta 2010. godine opredele koju će, ali samo jednu, funkciju obavljati. To je bilo u suprotnosti sa interesom tridesetak poslanika u Skupštini Autonomne Pokrajine Vojvodine (članova DS-a), da zadrže unosnije opštinske izvršne funkcije, kao i interes DS-a da ne podnose ostavke na poslaničke funkcije jer bi raspisivanje vanrednih izbora bilo rizično a njihov ishod neizvestan. Sve češće političke zloupotrebe, ispoljene kroz zakonodavnu delatnost, ne sprečava ni predsednik Republike, iako je u njegovoj nadležnosti da usvojeni zakon u Skupštini potpiše ili ne potpiše. Uprkos upozorenjima i pozivanju stručne javnosti da to ne čini, predsednik je, recimo, potpisao famozni Zakon o informisanju, a Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, potpisao je uz komentar da zadržavanje duplih funkcija do kraja mandata podržavaju i evropske institucije. Međutim, Drago Kos, predsednik GREKO, grupe zemalja Saveta Evrope za borbu protiv korupcije, izjavio je da je teško poverovati da bi bilo ko u Savetu Evrope ili Evropskoj komisiji podržao zadržavanje dvostrukih funkcija u trajanju od dve godine. Kos smatra da je pogrešno protumačena njegova izjava o prelaznom periodu koja se odnosila na nekoliko meseci a ne na godinu, dve ili više. Oštre proteste i osporavanja izazvao je i Zakon o elektronskim komunikacijama. Reč je o zakonskom rešenju prema kome se bez odobrenja suda mogu snimati i pratiti privatne elektronske komunikacije građana, odnosno imati uvid u to ko sa kim, kako, odakle i koliko komunicira, čime se ozbiljno narušavaju zaštita i tajnost komunikacije građana. Dok su nekada na zakonima radili eminentni stručnjaci okupljeni u stručne timove, a o njihovom radu i zakonima vodila javna i stručna debata, poslednjih godina se priprema zakona poverava nedovoljno kompetentnim, ali potpuno pokornim „stručnjacima“, sa kojima će vlasti imati najmanje problema. Rokovi za završetak zakona su izuzetno kratki pa se najčešće dobijaju zakoni bez prethodno urađenih analiza i poznavanja prakse, zasnovani uglavnom na subjektivnom utisku pojedinaca. „Kvalitet zakonodavne delatnosti Narodne skupštine je odavno pod znakom pitanja. Ona liferuje zakone u ogromnom broju, ali sve sumnjivijeg kvaliteta. Skupštini je stalo do broja, naročito kada su u pitanju zakoni koji su uslov za evropske integracije, a tek potom obraća pažnju na kvalitet“, kaže Grubač. Zakonodavac je u žurbi i kada za to nema nikakvog razloga. „Zakoni se sve češće, navrat-nanos donose po hitnom postupku, da bi njihova primena posle donošenja bila odložena za nekoliko meseci, pa i nekoliko godina a neki nikada ni ne budu primenjeni“, ističe bivši predsednik Saveznog ustavnog suda. Zoran Ivošević, nekadašnji sudija Vrhovnog suda Srbije, podseća da je jedan od najboljih primera o neprimenljivosti Zakon o lustraciji koji se ne primenjuje od prvog dana. Već ima komentara da će veliki broj zakona pred Ustavnim sudom od izuzetnog značaja biti i za ocenu Evropske komisije o Srbiji, koju ova organizacija daje svake godine. Za advokata Beljanskog ta činjenica, sama po sebi, ne predstavlja razlog za lošu ocenu Evropske komisije. „Ukoliko Ustavni sud radi stručno i nepristrasno, bez obzira na slabosti u legislativi, to bi čak moglo biti dokaz o funkcionisanju pravne države. Kritika bi se tada odnosila na izvršnu i zakonodavnu vlast, ali ne i na Ustavni sud“, kaže Beljanski. Naravno, pod uslovom da Ustavni sud nezavisno, objektivno i ažurno oceni sve ono što se pred njim nalazi. Prepreka tome nisu samo objektivno tehničke mogućnosti, već često i pravno politički imperativ unutar samog suda. To proističe iz samog načina biranja sudija ovog suda putem apsolutne većine a ne kvalifikovanom većinom (3/5, 2/3) kako je to u parlamentima Evropske unije. „Kvalifikovana većina bi ili naterala najjače partije iz opozicije i vlasti na konsenzus ili na podelu mesta što je svakako bolje od apsolutne većine čime bi se sud toliko departizovao i u pogledu ionako spornog načina izbora, koji je de fakto politički obojen“, kaže Pejković. Nekada je ta uslovna i fingirana nezavisnost dovedena do samog apsurda. Zoran Ivošević podseća da iako je predsednik Srbije Boris Tadić zatražio od Ustavnog suda procenu ustavnosti zakona o radnim odnosima to nije bio dovoljan razlog da se ovaj zakon nađe na dnevnom redu. Naime, u zakonu su postojale dve potpuno suprotne odredbe, o pravu na regres i topli obrok. Problem je nastao što je u Službenom glasniku promenjen sadržaj zakona u odnosu na usvojeni. Mada ni sam predsednik nije mnogo podsećao na ovaj propust. Kada je, pak, u pitanju, po mnogim stručnim mišljenjima, protivustavna i nezakonito sprovedena kadrovska reforma pravosuđa, Ustavni sud je od 827 žalbi sudija do sada uspeo da reši samo jednu, sudije Zorana Saveljića iz Niša, a onda zastao sa odlučivanjem po ovim žalbama. Takođe, ovaj sud je svojevremeno prihvatio da oceni ustavnost Zakona o Visokom savetu sudstva, po kome članovi Saveta po isteku mandata idu u viši sud u odnosu na onaj iz kojeg su došli, iako se odluka o napredovanju donosi na osnovu konkursa i drugačijih kriterijuma od onih koji važe kada se biraju članovi Saveta. Sudija izvestilac je u julu prošle godine predložio da se ta odredba proglasi neustavnom, ali posle višečasovnog većanja odluka nije dobila većinu i stavljena je ad akta. Poduži spisak zakona i uredbi nesaglasnih sa Ustavom još nije konačan, kao ni uticaji i opstrukcije za njihovo ispravljanje, bilo da su u samom sudu ili van njega. Ako se zna da pristupanje Srbije Evropskoj uniji nije u skorijoj perspektivi, onda ni njihova pozornost i ocena rada državnih organa i sudova ne izaziva posebnu brigu i strah. Ma koliko se to deklarativno isticalo.  Efikasnost Ustavni sud Srbije u 2009. godini ima ukupno 5.177 ustavnosudskih predmeta, od čega 821 predmet ustavnosudske kontrole akata i čak 4.356 ustavnih žalbi. Prenet je 1.981 predmet, a od toga čak 1.514 žalbi. Samo u toku jedne godine broj predmeta uvećan je za čak 181 odsto. U prošloj godini od 1.722 razmatrana predmeta rešeno je 1.669. U sudu je na kraju prošle godine ostalo nerešeno 3.596 predmeta, dakle u tekućoj godini sud je rešio samo 30 odsto od ukupnog broja predmeta, dok je procenat efikasnosti nemačkog suda čak 68 odsto. Marko Pejković iz Instituta za političke studije objašnjava da austrijski sud recimo predmet reši za devet meseci, dok je prosečno trajanje predmeta ustavnih žalbi u Nemačkoj do godinu dana. U Nemačkoj, pitanje ustavnih žalbi ne rešava ni plenum ni sudski senat, nego mala veća koja čini troje sudija. Oni imaju potpunu slobodu da ispituju procesne pretpostavke ustavne žalbe i ako su manjkave da ih odbiju, dok u Srbiji to nije moguće. U slučaju da se sudije veća nemačkog Ustavnog suda jednoglasno slože da žalba nema većih izgleda da uspe, takođe mogu da je odbiju.