Olako shvaćena reforma

Nije aktuelni ministar finansija Siniša Mali ni prvi, a, čini se, ni poslednji ministar koji se zaklinjao u reformu Poreske uprave, stavljajući je u fokus svojih ministarskih težnji. Poreska uprava je „stalno u nekim reformama, uglavnom ad hok, otkad je napravljena 2003“, kako je nedavno u jednom intervjuu izjavila poreski stručnjak Milica Bisić, ali odnos države prema porezu najbolje se ogleda kroz gotovo dvodecenijski učinak reforme ove važne državne institucije. Od te 2003, preko kasnijih stalnih najava Mlađana Dinkića, nadležnog ministra u nekoliko vlada, kako stvaranje moderne i efiksne Poreske uprave „samo što nije“, preko obećanja da Srbija konačno usvaja Zakon o unakrsnom ispitivanju imovine i prihoda, ova institucija dočekala je 2019. godinu, u kojoj se država zadužila kod Svetske banke za iznos od 52 miliona dolara kako bi reformisala poresku administraciju. Stručnjaci međunarodnih finansijskih institucija prepoznali su je kao jednu od slabijih reformskih karika, ali i rizičnu po stabilnost javnih finansija. Broj inspektora koji u njoj rade i dalje je nedovoljan, i daleko manji nego u uporedivim evropskim zemljama, a glomazno postavljen broj filijala od čak 178 smanjen je drastično tek pre neki mesec, iako je centralizacija ovog sistema i prelazak na elektronsko podnošenje poreskih prijava uočeno kao nužan deo reforme još pre više od decenije. I u najnovijem Mišljenju Fiskalnog saveta na Nacrt fiskalne strategije za narednu godinu, članovi ovog tela navode da se proces unapređenja i modernizacije Poreske uprave nepotrebno odlaže, iako je to preduslov za dobro funkcionisanje poreskog sistema. Naime, istraživanja u različitim zemljama pokazala su da borbe protiv sive ekonomije nema bez efikasne poreske administracije, te da visoke poreske stope možda pospešuju poslovanje u sivoj zoni i poresku evaziju, ali nasuprot tome, niske stope nisu garant da sive ekonomije neće biti. Naprotiv, zemlje koje imaju efikasnu Poresku upravu beleže niže učešće sive ekonomije čak i kada imaju natprosečne poreske stope, i obrnuto. Fiskalni savet, naime, pohvaljuje smanjenje broja filijala Poreske uprave širom Srbije, ali dodaje da „u poslednje dve godine napretka ima samo u pojedinim segmentima, dok se druge važne mere ne sprovode po planu“. A jedan od najvećih problema je nedostatak kvalifikovanih radnika, pre svega na mestima poreskih inspektora. I ranije su ekonomski stručnjaci ukazivali na činjenicu da se broj zaposlenih u Poreskoj upravi nedopustivo smanjio za čak 3.000 u poslednjih petnaestak godina, suprotno tendenciji zadržavanja broja radnika u gotovo svim drugim delovima javnog sektora, najčešće neracionalno. Sprovedena istraživanja su pokazala da Srbija ima upola manje inspektora zaposlenih u PU po stanovniku, u poređenju sa državama centralne i istočne Evrope. Takođe, zbog fiskalne konsolidacije i ograničavanja zarada, plate u Poreskoj upravi nisu adekvatne, odnosno konkurentne onima u privatnom sektoru zbog čega ova institucija godinama gubi najbolji kadar. Upravo je Fiskalni savet kritikovao državu zbog odluke da se poreskoj administraciji ne povećavaju zarade onda kada su one povećavane nekim drugim delovima javnog sektora, jer da bi bila efikasna PU mora imati i dovoljan broj kvalifikovanih i adekvatno plaćenih radnika. Osim toga, uočeno je da je Poreskoj upravi „natovaren“ posao koji ona ne bi trebalo da radi, dok najmanji broj zaposlenih obavlja primarni zadatak, a to je kontrola poreskih obveznika i naplata poreza. Zbog devastirane Poreske uprave, koja godinama kuburi sa manjkom radnika, niskim zaradama, neadekvatnom organizacijom i lošom strukturom zaposlenih, drugim rečima nebrigom vlasti za funkcionisanje ključne poreske institucije u zemlji, Srbija se u godinama pre fiskalne konsolidacije i suočila sa naglim rastom sive ekonomije i padom poreske naplate. Vlada je zbog toga i bila primorana da 2015. usvoji Program transformacije Poreske uprave, a onda tri godine kasnije i Akcioni plan ovog programa, koji je predvideo stvaranje moderne i efikasne PU najkasnije do 2023. Odlučnija borba protiv sive ekonomije dovela je do stabilizacije prihoda i smanjenja sive ekonomije na nivo iz 2012. ali Fiskalni savet upozorava da je za dalju borbu protiv crnog tržišta neophodno stvaranje moderne i efikasne poreske administracije, jer bi nasuprot tome, situacija iz 2013. i 2014. lako mogla da se ponovi. Ali Savet u svom najnovijem izveštaju konstatuje i kako je „dosadašnji napredak u smanjenju nadležnosti poreske administracije minimalan i spor, što ukazuje na nedovoljnu posvećenost Vlade u izgradnji jake i moderne poreske administracije“. Dodatno, Nikola Altiparmakov, član Fiskalnog saveta Srbije kaže za NIN da će odluka države da se zaduži kod Svetske banke za 52 miliona dolara nužno odložiti proces transformacije za najmanje godinu dana. On dodaje da ta institucija nije dobila adekvatno objašnjenje otkud potreba da se država zadužuje za sprovođenje reforme Poreske uprave, kada se to moglo finansirati i suficitom iz budžeta, kao i otkud odluka da se umesto konsultanata MMF-a koji nadgledaju proces transformacije godinama, u okviru nekih donatorskih projekata, sada uzimaju stručnjaci Svetske banke, koji će biti plaćeni iz kredita. „Država Poresku upravu ne tretira na način na koji bi trebalo, niti joj pridaje važnost koju bi trebalo. Reforma u njoj ide sporo i zakasnela je, nikako da se vidi da država zaista to smatra jednim od svojih prioriteta. Najbolja ilustracija je smanjenje broja ljudi i zarade u toj instituciji. Preduslovi njene efikasnosti su moderan softver koji će kontrolisati na bazi procene rizika, kao i kvalifikovani i dobro plaćeni zaposleni“, kaže Altiparmakov, dodajući da ne vidi razloge zbog kojih je država MMF zamenila stručnjacima iz Svetske banke, odnosno odlučila se za uzimanje kredita. „I pored svih izazova i manjkavosti, poslednjih godina uočen je neki napredak. Otkako je Lazar Krstić postao ministar finansija konačno je shvaćena važnost poreske administracije za uspeh fiskalne konsolidacije i krenulo se u neki proces osnaživanja PU što je rezultiralo i smanjenjem sive ekonomije. Usvojen je i Program transformacije, onda i Akcioni plan, da bi se nedavno ceo taj proces implementacije okrenuo naopačke. Reforma poreske administracije bila je svih ovih godina, zahvaljujući nekim donatorskim projektima, pod kontrolom stručnjaka MMF-a, a Svetska banka je trebalo da odobri kredit za izradu ili kupovinu neophodnog softvera. Odjednom se situacija promenila i država uzima kredit ne samo za softver, nego i za stručne i konsultantske usluge u procesu transformacije“, objašnjava Altiparmakov. Sagovornik NIN-a ukazuje i da se sve to dešava u trenutku kada je poznato da sličan projekat Svetske banke u Rumuniji nije uspeo. „Rumunija je još 2013. uzela kredit od 100 miliona dolara sa istom namerom da se reformiše poreska administracija i poveća stopa naplate poreza, a rezultati su takvi da do ove godine nije realizovana ni petina potrebnih promena dok je efikasnost naplate opala“. Član Fiskalnog saveta Srbije dodaje i da se ne slaže sa objašnjenjem koje je Svetska banka dostavila u vezi sa neophodnošću ovakvog zaduživanja. „NJihovo objašnjenje počiva na analizi koja dokazuje da je ekonomska stopa povraćaja 30 odsto. Ali ta analiza zapravo je zamena teza, jer se poredi, sa jedne strane, reforma Poreske uprave uz kredit Svetske banke sa odsustvom reformi, sa druge strane. To, međutim, nije adekvatno poređenje, adekvatno bi bilo porediti reformu sa kreditom Svetske banke i reformu bez tog kredita, a ne potpuno odsustvo reformi“, zaključuje Altiparmakov. Sa druge strane, u nadležnom Ministarstvu finansija kažu za NIN da je kredit Svetske banke od 52 miliona dolara, odnosno 43 miliona evra, zapravo projekat koji je dogovoren u okviru savetodavnog aranžmana sa MMF-om koji Srbija trenutno sprovodi. „To je jedan od prioriteta aranžmana koji imamo sa MMF-om. U pitanju je zajednički projekat MMF-a i Svetske banke, pa je upravo po preporuci Fonda uzet kredit. Osim novčane podrške Srbija dobija i ekspertizu Svetske banke koja je važna kada je reč o velikim reformskim projektima. Cilj projekta je unapređenje delotvornosti naplate poreza i smanjenje troškova u ispunjavanju poreskih obaveza. Projekat modernizacije poreske administracije usaglašen je sa Strateškim okvirom za partnerstvo koji je u maju 2015. godine donela Svetska banka za period od 2016. do 2020. u sprovođenju programa za Srbiju “, ističe se u pismenom odgovoru Ministarstva finansija, uz napomenu da će se reforma poreske administracije sprovoditi u skladu sa pravnim tekovinama Evropske unije, odnosno u skladu sa poglavljem 16 o oporezivanju. Skupština Srbije usvojila je nedavno Zakon kojim se ovaj sporazum o zajmu između Svetske banke i Ministarstva finansija i potvrđuje, a, kako kažu u Ministarstvu finansija, reč je o razvojnom kreditu Svetske banke koji se odobrava u evrima zbog izbegavanja valutnog rizika, rok dospeća je 15 godina, sa počekom od pet godina, tako da će se glavnica vraćati dva puta godišnje, ali tek nakon grejs perioda. Kamatna stopa je 0,7 odsto uvećana za šestomesečnu vrednost euribora, a projekat osim modernizacije IT sistema Poreske uprave, obuhvata i pravnu pomoć oko upodobljavanja domaćeg pravnog okvira u kojem radi Poreska uprava, kao i pomoć za organizaciju rada same PU. U kancelariji Svetske banke u Beogradu kažu da je cilj ovog projekta unapređenje efikasnosti naplate poreza i omogućavanje građanima i preduzećima da lakše izvršavaju svoje poreske obaveze, jer se u izveštaju Duing biznis liste Svetske banke to godinama ističe kao oblast u kojoj Srbija ozbiljno zaostaje. U ovoj instituciji ističu da će se projektom, između ostalog, finansirati i unapređenje procesa razmene informacija između Poreske uprave i drugih institucija, ali i uvođenje procedura za automatsku razmenu podataka sa članicama EU, kao i usklađivanje postojećih zakona sa standardima koji važe u Evropi. „Modernizacija poreske administracije u krajnjoj liniji treba da doprinese olakšanju tereta izvršenja poreskih obaveza za poreske obveznike kroz smanjenje potrebnog vremena, što će dodatno podstaći ulaganja i rast poslovanja“, kažu u Svetskoj banci. I njihov, kao i odgovor Ministarstva finansija ukazuje na činjenicu da je malo šta u reformi Poreske uprave urađeno do sada, ako se izuzme smanjenje broja filijala, koje je nakon više od decenije nedavno sprovedeno, te da najveće promene, iako izveštaji nadležnih govore da reforme teku po utvrđenom planu, tek treba da se dese. Uspeh u transformaciji poreske administracije meriće se, pak, narednih godina obimom sive ekonomije u Srbiji, a da je on i dalje veliki upozorio je ovih dana i Sebastijan Sosa, šef misije MMF-a u Beogradu, navodeći kako je to jedan od izazova koji stoji pred našom zemljom. Neuspeh, pak, iako bi odgovornost za njega trebalo da preuzmu kreatori ekonomske politike Srbije, zajedno sa stručnjacima međunarodnih finansijskih institucija koji u ovom projektu učestvuju, platiće građani Srbije. U svakom smislu, od vraćanja uzetog kredita do svih posledica koje sa sobom nosi nereformisana i neefikasna poreska administracija.